Imposto sobre terras agrícolas infra utilizadas

Tânia Marques

I - CONCEITO

O Imposto sobre terras agrícolas infra utilizadas ou terras ociosas é um imposto com carácter directo, real e periódico, actualmente em vigor nas Comunidades Autónomas espanholas da Andaluzia e Astúrias e usado até 2002 na Comunidade Autónoma da Extremadura. Aplica-se aos terrenos agrícolas, pecuários ou florestais que não estão a ser aproveitados no seu potencial máximo, como deveriam na época de cultivo. Este imposto cumpre uma função extrafiscal, pois o seu fim primordial é aumentar a produtividade das terras que não alcançam o rendimento desejado, e não o de arrecadar receita. Este imposto resulta do princípio da autonomia financeira das Comunidades Autónomas espanholas, consagrado no artigo 156.º da Constituição Espanhola, segundo o qual as Comunidades gozam de autonomia financeira para o desenvolvimento e execução das suas competências, desde que respeitem os princípios de coordenação com a Fazenda Estatal e de solidariedade entre todos os espanhóis.

1. Antecedentes

O artigo 156.º da Constituição Espanhola (C.E.) consagra o princípio da autonomia financeira, que pressupõe a determinação e ordenação das receitas e despesas necessárias para o exercício das funções das Comunidades Autónomas espanholas. Este princípio tem uma dupla dimensão: i)pelo lado das despesas, o governo territorial tem a capacidade de desenhar as suas próprias políticas de estrutura e de nível de prestação de serviço públicos, no âmbito das suas competências; ii) já no que diz respeito às receitas, a autonomia financeira caracteriza-se como a capacidade de a Fazenda infra-estadual ajustar o volume e a estrutura dos seus recursos, consubstanciando-se numa fiscalidade própria, o que contrasta com os tendenciais abusos de transferências das administrações superiores. A jurisprudência constitucional acrescentou a esta noção da autonomia financeira um conteúdo expresso de plena disponibilidade de meios financeiros para a prestação de serviços públicos assumidos por aquelas entidades. Uma das principais manifestações da autonomia financeira das Comunidades Autónomas espanholas é a possibilidade de estas estabelecerem os seus próprios impostos, tal como prevê expressamente a Constituição Espanhola, no artigo 157.º-b) e a ‘Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las CC. AA.’ (L.O.F.C.A) <dir> Existe actualmente um Proyecto de Ley para rever este regime legal (Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) Todavia, esta concessão não é ilimitada, tendo que respeitar uma dupla imposição estabelecida no artigo 6º da L.O.F.C.A., que se refere aos limites do poder tributário estatal e do poder tributário local. O primeiro determina a proibição da duplicidade de factos geradores entre tributos autonómicos e tributos estatais, evitando situações de dupla tributação (artigo 6º/2). O segundo proíbe que as comunidades autónomas estabeleçam tributos sobre matérias tributáveis reservadas às entidades locais (6º/3). Importa, por isso, definir o que são matérias tributáveis ou a base tributária. A doutrina espanhola tem vindo a considerar que se trata de uma manifestação da realidade económica que é tributada (ARROYO, 1993: 201), ou de um elemento ou facto da realidade que serve de base ao tributo (QUERALT/SERRANO, 1994: 270). De outro lado, o Tribunal Constitucional espanhol (TC) defende que é toda a fonte de riqueza, rendimento ou qualquer outro elemento da atividade económica que o legislador decida tributar, uma realidade que pertence ao plano do factual (Sentencias del Pleno nº 37/1987, de 26 de marzo e nº 186/1993, de 7 de junio). Deste modo, para o TC espanhol não haverá violação da proibição expressa no artigo 6º/2 da L.O.F.C.A. se as Comunidades Autónomas estabelecerem um tributo que, ainda que agrave o mesmo objeto ou matéria tributável, não coincida com o mesmo facto gerador do imposto em questão. Parte da doutrina espanhola discorda desta posição, pois entende que assim se permite que o legislador estabeleça sobre o mesmo imposto tantos factos geradores quantos a diversidade da linguagem espanhola o permita (ARROYO, 1993: 202). A correta interpretação da dupla tributação deve atender antes à matéria tributável, ou como aponta o Tribunal Superior de Justicia da Andaluzía, na Sentencia de 2 de julio de 1992 (publicada em Jurisprudencia Tributaria Arandazi, 1, 1992, p. 96), ao conceito fiscal, e não à redação do facto gerador do imposto. Só assim se explica o sentido as Convenções de Dupla Tributação, pois, de outro modo, dificilmente um facto gerador na Alemanha seria totalmente correspondente com o existente em Espanha. O segundo limite estabelecido no artigo 6º/3 da L.O.F.C.A., impede as Comunidades de incidir em matérias tributáveis reservadas a corporações locais. Porém, se a legislação do regime local prever essa possibilidade e a sua forma de execução, bem como a Comunidade Autónoma compensar adequadamente as entidades locais correspondentes, de forma a não reduzir ou prejudicar as receitas presentes e futuras, poderão as Comunidades incidir sobre as matérias inicialmente reservadas às corporações locais. O ‘Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales’ (L.R.H.L.) esclarece quais as matérias tributáveis que estão reservadas às ‘Haciendas Locales’, designadamente: a riqueza imobiliária - ‘Impuesto sobre Bienes Inmuebles’; o desenvolvimento de atividades de tipo económico – ‘Impuesto sobre Actividades Económicas’; a circulação de veículos nas vias públicas – ‘Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica’; a realização de atividades de construção, instalação ou obras – ‘Impuesto sobre construcciones, Instalaciones y Obras’; as mais-valias geradas pelos terrenos urbanos – ‘Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana’; aproveitamento de caça e pesca – ‘Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios’. Existem também limites horizontais, que, de acordo com o artigo 9º da L.O.F.C.A, ‘regulam’ a não invasão de competências entre as Comunidades. Por outras palavras, não podem sujeitar-se à tributação em uma Comunidade Autónoma elementos patrimoniais, rendimentos e despesas situados/realizados fora do seu território; não se podem tributar negócios, atos ou factos ocorridos noutra Comunidade; não pode haver obstáculos à livre circulação de bens e serviços de capital, à fixação de residência e localização de empresas e capitais no território espanhol. Outra questão que interessa aprofundar é a finalidade não fiscal do imposto sobre terras infra utilizadas. A este propósito, a sentença do STC 37/1987, de 26 de marzo, teve notória importância, na medida em que admite estas finalidades extrafiscais, recorrendo aos artigos 40.º/1 e 130.º/1 da C.E., referentes aos princípios da política social e económica, afirmando que apesar de a função extrafiscal do sistema tributário não estar explícita naqueles preceitos constitucionais, deriva deles, pois, tanto o sistema tributário no seu conjunto, como cada figura tributária concreta formam os instrumentos de que o Estado dispõe para a prossecução dos seus fins económicos e sociais consagrados na C.E. (DÍAZ/SUARÉZ, 2003: 23). Posteriormente, a sentença do STC 186/1993, de 7 de junio, sobre a constitucionalidade do ‘Impuesto sobre Dehesas Calificadas en Deficiente Aprovechamiento’, usa os mesmos argumentos da sentença anterior, afirmando nada obsta a que os tributos tenham uma finalidade extrafiscal, e acrescenta ainda que as Comunidades Autónomas podem estabelecer um imposto com essas características, desde que respeite as competências, exigências e princípios da C.E., da L.O.F.C.A e dos Estatutos de Autonomia. A ‘Ley General Tributaria’ (‘Ley 58/2003, de 17 de diciembre), no seu artigo 2.º/1 define as receitas públicas (impostos, taxas e contribuições) como as prestações pecuniárias exigidas por uma Administração Pública como consequência da realização do facto tributário a que a lei faz corresponder o dever de contribuir, com o fim primordial de obter as receitas necessárias para a manutenção das despesas públicas. Na segunda parte deste preceito legal, acrescenta-se ainda que os tributos, para além da função financeira, podem servir como instrumentos da política económica e contribuir para a realização de princípios e fins contemplados na Constituição. Deixa, assim, claro que podem existir objetivos não fiscais inerentes a qualquer imposto (DÍAZ/SUARÉZ, 2003: 23). Alguma doutrina espanhola (CASADO OLLERO, 1991: 457) explica que os impostos com fins extrafiscais não estão orientados para o objetivo principal da cobrança de impostos, uma vez que são instrumentos de intervenção em diferentes níveis, constitucionalmente legítimos, sobretudo de caráter económico e social, mas também demográfico, cultural e social. Todavia, a doutrina (DÍAZ/SUARÉZ, 2003: 24) esclarece que estes tributos não terão unicamente a função extrafiscal: procurarão sempre obter receita, tal como os que procuram primeiramente obter receita não são alheios às repercussões não fiscais subjacentes. A obtenção de receita é uma nota intrínseca à própria tributação. Pode distinguir-se entre aqueles tributos cujo objetivo principal e específico não é obter receita, ou seja, têm natureza extrafiscal, daqueles cuja finalidade primordial é arrecadar receita, produzindo no seu decurso efeitos não fiscais, isto é, com natureza extrafiscal e de caráter geral (DÍAZ/SUARÉZ, 2003: 24). Neste contexto, o imposto sobre terras infra utilizadas caracteriza-se como um imposto extrafiscal, na medida em que visa aumentar a produtividade e os rendimentos agrários dos terrenos rústicos ou superfícies de regadio, nos territórios das respetivas Comunidades Autónomas. Por outras palavras, não procura tanto obter receita através da inadequada produtividade de terras agrícolas, mas sim inverter essa tendência para obter a melhoria, reabilitação e ordenação dos terrenos (NEBOT/EUGENIO, 2003: 453). Importa ainda referir a principal crítica à tributação extrafiscal: a sua legitimidade face à capacidade contributiva. Esta deve ser escrupulosamente observada aquando da criação dos impostos, já que supõe a conexão entre a riqueza de cada cidadão e o dever solidário de contribuir para a manutenção dos encargos públicos. Assim, na sentença do ‘STC 186/1993, de 7 de junio’ o Tribunal esclarece que a tributação extrafiscal violará esse princípio se os seus pressupostos e estrutura recaírem em índices ou atividades dificilmente reconduzíveis a uma manifestação direta de riqueza. Para o imposto ser legítimo tem que refletir uma efectiva manifestação de capacidade económica, exigência aliás de toda a tributação (APARICIO PÉREZ, 2014: 102). Na mesma sentença, o Tribunal conclui que a utilização insuficiente ou a obtenção de rendimentos inferiores ao ótimo legalmente determinado é efetivamente um dado social e económico negativo que revela a titularidade de uma riqueza real ou potencial, posição criticada por grande parte da doutrina espanhola (DÍAZ/SUARÉZ, 2003: 25; ARROYO, 1993: 201; ROYO, 1988: 23). Em suma, o Tribunal confirma a constitucionalidade da tributação extrafiscal, em específico nos impostos sobre terras infra utilizadas.