Serviços de Ecossistema

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Aline Vitalis [1]

(Texto em português do Brasil)


I - CONCEITO

Os pagamentos pelos serviços de ecossistema são instrumentos que permitem a concessão de incentivos econômicos e financeiros para os atores que realizam ou promovem os serviços de ecossistema (também denominados de serviços ambientais), isto é, os benefícios prestados pela natureza e imprescindíveis para o bem-estar e a manutenção da vida humana no planeta. Trata-se de um instrumento de financiamento da conservação ambiental, baseado no mercado, fundado nos princípios do utente-pagador e do provedor-recebedor, através do qual os beneficiários dos serviços de ecossistema devem pagar diretamente pelos serviços recebidos, ou, ainda, entidades terceiras responsabilizam-se pelo pagamento (Governo ou outras instituições), propiciando a compensação para aqueles que contribuem para a geração dos serviços ambientais (denominados provedores). Em um contexto de globalização económica, emergem os denominados mercados ambientais, a partir da criação de créditos associados aos serviços de ecossistemas, créditos esses passíveis de serem livremente negociados, ou seja, objeto de compra e venda, em uma negociação mercantil. A importância crescente deste mecanismo, na governança global, advém da tentativa de traduzir e transformar bens e serviços tradicionalmente não comerciais em incentivos económicos e de financiamento para a própria preservação do meio ambiente. Trata-se de um instrumento de integração e aproximação entre o desenvolvimento económico e o meio ambiente, que vem sendo crescentemente utilizado nas decisões políticas relacionadas com a preservação ambiental.


1. Os serviços de ecossistema

Conforme o relatório “Avaliação dos Ecossistemas do Milénio” (Millennium Ecosystem Assessment - MEA, 2003 e 2005, pesquisa financiada pela Organização das Nações Unidas – ONU e concluída em 2005, a partir da contribuição de 1300 especialistas de 95 países), os serviços de ecossistema são os benefícios que as pessoas obtêm dos ecossistemas. Melhor explicitando, os serviços de ecossistema ou serviços ambientais são serviços gerados pela própria natureza, e que implicam a manutenção da biodiversidade, o fornecimento de alimentos, o equilíbrio climático e ambiental, a preservação do solo, o sequestro de carbono, a decomposição do lixo, a purificação da água e do ar (etc.), viabilizando, em síntese, a vida humana no planeta e as condições para as atividades produtivas. É possível definir as funções ou serviços de ecossistema como a “capacidade de processos e componentes naturais de prover bens e serviços que satisfaçam as necessidades humanas, direta ou indiretamente” (DE GROOT, 2002: 394). Vê-se que a satisfação das necessidades humanas é um elemento essencial na definição de tais serviços. Por outro lado, muito embora os serviços de ecossistema sejam processos naturais, a atuação do ser humano para a sua manutenção e restauração revela-se deveras importante. Em geral, classificam-se os serviços ambientais ou de ecossistema a partir das suas funções primárias (DE GROOT, 2002: 395-397), em 4 (quatro) espécies ou tipos: (a) funções regulatórias (regulação dos ciclos de gases atmosféricos e do clima; prevenção de distúrbios e catástrofes ambientais, tais como tempestades e inundações; regulação dos ciclos e fornecimento de água; retenção e formação do solo; regulação de nutrientes; tratamento do lixo; controle biológico de pestes e doenças); (b) funções de habitat (refúgio de animais e plantas silvestres; manutenção de habitats para reprodução das espécies); (c) funções de produção ou de provisão (fornecimento de alimento e fontes de energia; recursos genéticos, medicinais e ornamentais); (d) funções culturais ou de informação, relacionadas com oportunidades para o desenvolvimento cognitivo do ser humano (aspectos estéticos, de lazer e recreativos; informação cultural e artística, cultural e histórica, além de desenvolvimento da ciência e educação). HEIN e VAN KOPPEN (2006: 211), por sua vez, propõem a classificação dos serviços de ecossistema em apenas três espécies: (a) de produção; (b) de regulação e (c) cultural, classificação esta semelhante à acima apontada, em seu conteúdo. Por sua vez, consoante o Millennium Ecosystem Assessment (MEA), os serviços de ecossistema classificam-se em: (a) serviços de provisão (fornecimento de alimento, água, combustível, recursos genéticos); (b) serviços de regulação (regulação de clima, nutrientes e eventos naturais extremos); (c) serviços culturais (os benefícios não materiais advindos dos ecossistemas aos seres humanos, incluindo aspectos estéticos, de inspiração, recreação e benefícios educacionais) e (d) serviços de suporte (os serviços necessários à produção de outros serviços de ecossistema, incluindo a formação do solo, ciclo de nutrientes, sequestro de carbono, etc.). Independentemente da classificação adotada, é imprescindível o reconhecimento da existência de “serviços” prestados pela natureza, bem como do sua importância para a manutenção das condições adequadas que propiciam a subsistência do homem. Este é o pressuposto para a valoração dos serviços de ecossistema, e, consequentemente, para a discussão de políticas públicas que propiciem a sua preservação, inclusive sob a forma de pagamentos, bem como de créditos e benefícios fiscais concedidos a quem se disponha a auxiliar na conservação dos serviços de ecossistema. Observa-se que, em uma análise de desenvolvimento económico associado à preservação ambiental, não há como ignorar a relevância dos serviços prestados pela própria natureza. Tal postura difere, em muito, da concepção já superada de que o desenvolvimento económico e a preservação ambiental são incompatíveis, de tal modo que a degradação ambiental seria uma consequência natural e indissociável do desenvolvimento. Na atualidade, apregoa-se o desenvolvimento sustentável e o crescimento verde, objetivando conciliar o desenvolvimento económico com a preservação ambiental para a presente e as futuras gerações, o que deve ser considerado também no momento da elaboração de políticas públicas.


2. Os serviços de ecossistema no contexto global de economia e crescimento verde

A política econômica associada à preservação da biodiversidade e do meio ambiente vem sendo objeto de destaque no âmbito da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), que apregoa o desenvolvimento de políticas voltadas à promoção, conservação e uso sustentável da biodiversidade, inclusive como mecanismo para a redução da pobreza em países em vias de desenvolvimento. Reconhecendo a problemática global da degradação ambiental e perda da biodiversidade (estima-se que de 2010 até 2050 perder-se-á 10% da biodiversidade global), a OCDE defende e recomenda aos seus membros a adoção de estratégias na busca de um desenvolvimento sustentável, económica e ecologicamente, propugnando pelo crescimento verde, com a redução das emissões de carbono. Dentre os instrumentos defendidos pela Organização, abrangendo os países em desenvolvimento, destacam-se os pagamentos por serviços de ecossistema, que possuem âmbito de aplicação local, nacional e também internacional. No ano de 2009, a OCDE adotou a Declaração sobre o Crescimento Verde, estabelecendo, ainda, a estratégia do crescimento verde (Green Growth Strategie), com foco para: empregos verdes e aspectos sociais; fiscalidade verde e regulação; reestruturação industrial; consolidação fiscal; indicadores verdes; cooperação entre países da OCDE e economias emergentes. A motivação para o estabelecimento de estratégias para o crescimento verde, inclusive com participação do Banco Mundial e diversos organismos internacionais, adveio das seguintes constatações: (a) os impactos da atividade económica nos sistemas ambientais estão a originar desequilíbrios que ameaçam o próprio crescimento económico e o desenvolvimento, tornando imprescindível o recrudescimento de esforços para o controle das mudanças climáticas e da perda da biodiversidade; (b) o capital natural, abrangendo os recursos naturais, terras e serviços de ecossistema, são comummente subvalorizados e mal administrados, o que impõe custos para a economia e o bem-estar humano; (c) a ausência de estratégias coerentes para tratar destas questões cria incertezas, inibe o investimento e a inovação, acarretando a lentidão do crescimento económico e do desenvolvimento. Vê-se, pois, que os pagamentos e créditos por serviços de ecossistema fazem parte de uma estratégia global voltada para o crescimento verde. O reconhecimento perante a comunidade internacional, e em nível global, da importância dos serviços de ecossistema é uma realidade, podendo-se citar a atuação da Organização das Nações Unidas (ONU) nesta seara (mediante os documentos Millennium Development Goals e o Millennium Ecosystem Assessment - MEA). Segundo o documento MEA, 15 dos 24 serviços essenciais de ecossistema (relacionados com a produção de alimentos, regulação climática e qualidade da água) estão degradados, ameaçando o bem-estar da própria humanidade, daí a importância da adoção de medidas para refrear este fenómeno, buscando-se uma restauração das áreas degradadas e a conservação ambiental como um todo. Ainda, a Convenção da Diversidade Biológica (ONU, 1992) estabeleceu como objetivos: a conservação da diversidade biológica; o uso sustentável de seus componentes; a justa e equitativa divisão dos benefícios advindos da utilização de recursos genéticos. Por sua vez, a Assembleia Geral das Nações Unidas declarou 2011-2020 como a década da Biodiversidade. Dentre os instrumentos inovadores de financiamento reconhecidos pela Convenção da Diversidade Biológica, bem como reafirmados nas Conferências das Partes posteriores (COPs), destacam-se: a reforma fiscal ambiental; os pagamentos por serviços de ecossistema; os mercados para produtos verdes; as compensações de biodiversidade; a inclusão da biodiversidade nos fundos para as mudanças climáticas, a inclusão da biodiversidade no financiamento para o desenvolvimento internacional. No âmbito da União Europeia, no ano de 2010, em plena crise económica, a Comissão estabeleceu um plano estratégico de crescimento económico, inclusivo e sustentável, para a década que se iniciava, projeto este denominado de “Estratégia Europa 2020”. Dentre as prioridades estabelecidas no referido documento, destacam-se: (a) desenvolvimento de uma economia fundada no conhecimento e inovação; (b) crescimento sustentável, promovendo uma economia mais eficiente em recursos, que seja mais verde e mais competitiva; (c) crescimento inclusivo, buscando uma economia de grande empregabilidade, direcionada à coesão social e territorial propugnada pela União. Verifica-se que os objetivos essenciais da economia social de mercado da União Europeia para o ano de 2020 estão enquadrados nas prioridades acima mencionadas, abrangendo o “crescimento verde”, com destaque para a redução da emissão de gases responsáveis pelo efeito estufa e aumento da eficiência energética, bem como prevenção da degradação ambiental, da perda da biodiversidade e do uso insustentável dos recursos naturais. Em síntese, após mais de 40 (quarenta anos) da primeira conferência da ONU realizada sobre meio ambiente (Conferência de Estocolmo, em 1972), o mundo continua a enfrentar o desafio de expandir as oportunidades económicas para todos, em um contexto de crescimento da população global e aumento da pressão sobre os recursos naturais. A proposta de crescimento verde configura, assim, uma tentativa de conciliação do desenvolvimento económico com a preservação ambiental e os pagamentos por serviço de ecossistema integram esta política.


3. Avaliação económica dos serviços de ecossistema

Constatada a relevância dos serviços de ecossistema para o bem-estar da humanidade, surgiu a possibilidade de virem a ser avaliados economicamente, ensejando uma compensação financeira para a preservação e/ou não degradação ambiental. A ideia surgiu a partir da constatação de que a degradação ambiental advinda do desenvolvimento económico implica um custo imenso para a restauração do meio ambiente (nas hipóteses em que a reparação é possível, ou seja, em se tratando de recursos naturais renováveis), assim, à preservação, a contrario sensu, deveria também ser atribuído um valor correspondente aos benefícios dela decorrentes. Comprovado que a preservação das funções de ecossistemas apresenta um custo-benefício significativamente maior do que a respectiva reparação em decorrência da degradação, passou-se a apregoar que deveriam ser atribuídas compensações, inclusive de ordem financeira, aos proprietários ou possuidores de terra que, por exemplo, se dispusessem a preservar a natureza, a conservar as florestas, em vez de destinar a terra a uma atividade económica imediatamente mais rentável, como agricultura e pecuária. Por outro lado, a primeira grande dificuldade que surge é justamente a definição da forma e dos critérios para se avaliar e mensurar economicamente os serviços de ecossistema. Isso porque a maioria dos serviços de ecossistema são bens públicos e os mercados tradicionais não estão adaptados a estabelecer unidades de medidas/valoração, o que acarreta, por vezes, o estabelecimento de critérios de valoração pelos próprios Governos e instituições públicas. Indiscutivelmente, no que se refere ao capital natural (abrangendo os serviços de ecossistema), é imprescindível a intervenção pública, ainda que pela via regulatória, uma vez que a degradação ambiental é associada a falhas do próprio mercado, cujos incentivos nesta seara (de preservação), em um contexto de livre mercado, seriam normalmente fracos ou inexistentes. Segundo a OCDE (Towards Green Growth, 2011: p. 28), a avaliação apropriada dos recursos naturais e dos serviços de ecossistema é importante para o crescimento em todos os países, uma vez que implica o incremento do comércio internacional, bem como de fluxos de capitais, além de trazer reflexos para a economia local, com benefícios, inclusive, de cunho social, como novas oportunidades de trabalho e a redução da pobreza. BOYD e BANHAF (2007: 617-619) defendem a importância da clara definição de unidades que congreguem aspectos ecológicos e económicos para a mensuração dos serviços de ecossistema. Ressalta-se que a análise das funções e serviços de ecossistema envolve diferentes parâmetros, destacando-se a escala física da função do ecossistema por si mesma, bem como a escala pela qual os homens avaliam os bens e serviços providos (DE GROOT, 2002: 397). Segundo GREGORY, LICHTENSTEIN e SLOVIC (1993: 178), os métodos mais adequados para a avaliação de recursos naturais não comercializáveis devem ser encontrados a partir da consideração da natureza multidimensional dos valores ambientais e da natureza construtiva das preferências humanas. Ressalta-se que a avaliação dos serviços de ecossistema pode ocorrer sob perspectivas diversas, além da exclusivamente financeira, citando-se como exemplo o impacto sobre a saúde do homem ou sobre a própria sociedade. A propósito da valoração dos serviços de ecossistema, BOYD e BANHAF (2007) afirmam a necessidade de distinção entre os serviços de ecossistema finais e os intermediários, para fins de estabelecimento de medidas de valoração também diferentes. Por serviços de ecossistema finais, entendem-se os componentes da natureza diretamente aproveitados, consumidos ou utilizados para o bem-estar humano como um produto final, ao passo que os serviços intermediários seriam os serviços incorporados na produção dos serviços finais, e, portanto, para fins de apreciação económica, os serviços finais apresentariam maior valor, pois os serviços intermediários já estariam incorporados na avaliação dos serviços finais, evitando-se uma dupla valoração dos serviços intermediários. Comummente, a atribuição de valor varia conforme o uso direto (produção de bens aproveitados diretamente pelo ser humano, como madeira, alimentos, etc.), o uso indireto (função de regulação em geral, do clima, do ciclo da água, etc.), não podendo ser desconsiderado o “não-uso” (preservação de espécies ameaçadas de extinção, por exemplo). Também há os valores de opção (option values) atribuídos aos serviços fornecidos por um ecossistema, nas situações em que as pessoas, por desconhecerem sua demanda futura por um serviço, aceitam pagar para manter aberta a opção de usar um recurso natural no futuro, afastando-se o risco (PEARCE; TURNER: 1990). A Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB) reconheceu a importância da definição de valor econômico da biodiversidade para propiciar e sustentar a elaboração de políticas públicas, através de técnicas de avaliação ambiental associadas à proteção da biodiversidade. Contudo, a avaliação econômica da biodiversidade não é simples, uma vez que envolve elementos tradicionalmente não suscetíveis de transação monetária em mercados. Comummente, utilizam-se técnicas predeterminadas, como a avaliação contingencial (CV), que implica que os indivíduos expressem as suas preferências por alguns recursos ambientais, a partir de respostas a questões sobre escolhas hipotéticas, ensejando respostas que geralmente refletem motivações não-económicas (LÓPEZ; MONTES; BENAYAS, 2007: 67). A maior crítica à utilização do método de avaliação contingencial está no fato de que ele normalmente apenas indica a preferência de determinado grupo particular de pessoas, o que não reflete necessariamente a importância ecológica dos bens e serviços de ecossistema. Ademais, só possibilita a avaliação de um bem ou serviço de ecossistema em uma escala local, não permitindo uma avaliação em escala global da manutenção da biodiversidade (GATTO; DE LEO, 2000: 350). Em resumo, pode-se afirmar que um dos grandes desafios hoje da “economia verde” é encontrar mecanismos para avaliar e monitorar de forma eficaz os serviços de ecossistema, em razão da complexidade envolvida no processo, inclusive no que se refere à interferência exercida por um serviço de ecossistema em outro, pois a natureza abrange elementos e sistemas integrados entre si.


4. Pagamentos por serviços ambientais e créditos sobre serviços de ecossistema

Diante de tal quadro, um importante e inovador instrumento que vem sendo utilizado para a conservação e preservação ambiental é o denominado Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) ou “Payments for Ecosystem Services” (PES), consubstanciado em um sistema que envolve o pagamento voluntário por serviços de ecossistema predeterminados ou pelo uso da terra que assegure a provisão de tais serviços. A transação envolve ao menos um comprador e um provedor ou prestador de serviço, que podem ser indivíduos, companhias privadas, organizações não governamentais ou o Estado. O provedor é aquele que atua na preservação do ecossistema, sendo recompensado por realizar um trabalho em benefício da coletividade. O comprador, por sua vez, é aquele que se dispõe a realizar um investimento ou pagamento pelos serviços ambientais (ONGs, cidadãos, empresas privadas, Governos, etc.). Em síntese, o objetivo dos PES é compensar indivíduos ou comunidades cujo uso da terra ou as decisões sobre o manejo de recursos naturais influenciam a provisão dos serviços de ecossistema, possibilitando, assim, a concessão de incentivos para a conservação ambiental. Conforme WUNDER (2005), define-se PES como uma transação voluntária onde um determinado serviço ambiental ou de ecossistema (ou a terra utilizada para assegurar tal serviço) é “comprado” por, no mínimo, um “comprador” de, no mínimo, um prestador, se e apenas se o prestador do serviço assegurar a sua prestação (condição). É possível distinguir os PES em: (a) programas financiados pelos usuários, em que os compradores são os próprios usuários dos serviços de ecossistema; (b) programas financiados pelo Governo, em que os compradores são terceiros (o Governo, através de uma agência governamental, ou uma instituição financeira internacional, ou ainda uma organização não governamental - ONG); (c) programas mistos ou híbridos, que envolvem financiamento parcial tanto dos usuários quanto do Governo. Em geral, os programas financiados pelos usuários são voluntários para ambas as partes (comprador e provedor/prestador), ao passo que os programas financiados por Governos são tipicamente voluntários apenas pela parte do prestador, uma vez que normalmente são cobradas taxas compulsórias dos usuários (WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008: 835). Prosseguem os mencionados autores, afirmando que os pagamentos por serviços ambientais financiados diretamente pelos usuários são geralmente mais eficientes do que aqueles financiados pelo Governo, isso porque há um interesse direto no consumo e prestação do serviço de ecossistema, além de uma maior informação por parte dos agentes envolvidos. Muito embora a conservação ambiental seja comumente associada à responsabilidade governamental, fato é que há situações em que os Governos não possuem a exata dimensão da relevância dos ecossistemas, pois não possuem o conhecimento específico e adequado dos agentes locais (WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008: 850-851). Assim, por vezes, torna-se necessário uma atuação conjunta entre as instituições privadas e governamentais, uma vez que, como visto anteriormente, a intervenção pública, ainda que pela via regulatória, é imprescindível para o controle e regulação das externalidades negativas (degradação ambiental) e das próprias falhas de mercado, visando o bem comum. MURADIAN (2010: 1205), por sua vez, afirma que os pagamentos por serviços de ecossistema (PES) são uma transferência de recursos entre atores sociais, que busca criar incentivos para alinhar as decisões individuais ou coletivas do uso da terra ao interesse social no manejo de recursos naturais. Tais programas de pagamentos por serviços de ecossistema estão aumentando tanto em países desenvolvidos quanto subdesenvolvidos, e o grande desafio é obter os maiores benefícios para os serviços de ecossistema ao menor custo económico possível. Como ressaltam ENGEL, PAGIOLA e WUNDER (2008: 663), “os pagamentos por serviços de ecossistema não são uma bala de prata que pode ser usada para solucionar todo e qualquer problema ambiental, mas sim uma ferramenta destinada a específicos tipos de problema: aqueles em que os ecossistemas são mal geridos porque muitos dos seus benefícios são considerados externalidades sob a perspectiva dos administradores dos ecossistemas. Os pagamentos por serviços de ecossistema fundamentam-se mais no princípio do beneficiário-pagador do que no do poluidor-pagador.” A grande vantagem desse sistema sobre outros é o seu caráter de incentivo e financiamento da conservação ambiental, revelando-se, assim, potencialmente muito eficiente (TURPIE; MARAIS; BLIGNAUT, 2008:789). Dentre os pagamentos por serviços de ecossistema identificados no mundo, a maioria dos exemplos se relaciona à retenção ou captação de carbono, à conservação da biodiversidade, à conservação de serviços hídricos (especialmente bacias hidrográficas) e da beleza cênica, com predominância dos mercados para o sequestro de carbono e serviços hidrológicos, cujo aumento na provisão do serviço de ecossistema pode, inclusive, ser negociado como commodity, em um contexto de governança ambiental (environmntal governance) – na expressão utilizada por BRIDGE e JONAS (2002). Segundo LUCK (2012:1023), trata-se de um inegável processo de “commodification of nature”. Inegavelmente, “os serviços de ecossistema, e não só os seus componentes materiais, são as commodities do futuro em um mercado baseado na política ambiental” (HEAL: 2000). Como visto, o financiamento dos PES pode resultar diretamente dos usuários de serviços de ecossistemas ou de terceiros, como Governos e instituições. A forma de financiamento dos PES (se local, regional ou global), para ser mais efetiva, deve considerar a escala geográfica dos benefícios advindos dos serviços de ecossistema. Exemplificativamente, os serviços relacionados a bacias hidrográficas, por exemplo, cujos benefícios são locais e cujos beneficiários são facilmente identificáveis, normalmente são financiados pelos usuários diretamente, em nível local. Diversamente, se os benefícios apresentarem uma escala nacional ou global, como controle das alterações climáticas ou preservação da biodiversidade, a fonte de financiamento mais adequada é via Governos ou até instituições internacionais. Merecem referência os critérios e condições para aumentar a eficiência e eficácia dos programas de PES, assim discriminados pela OCDE (Paying for Biodiversity, 2010: 16-17): (a) remoção de incentivos perversos (como incentivos que acarretem distorções no mercado); (b) direitos de propriedade sobre a terra bem definidos; (c) clara definição dos objetivos da implantação dos PES, priorizando-se a transparência; (d) desenvolvimento de um robusto sistema de monitoramento e controle da biodiversidade e dos serviços de ecossistema; (e) identificação dos compradores e certificação da existência de recursos de financiamento suficientes a longo prazo; (f) identificação de vendedores e dos benefícios dos serviços de ecossistema, que deverão ser avaliados economicamente, considerando-se a variação espacial; (g) estabelecimento como parâmetro e meta do pagamento por serviços de ecossistema que estão em maior risco, para incrementar a sua provisão; (h) diferenciação entre os pagamentos baseados em custos de oportunidade (opportunity costs) daqueles decorrentes da provisão de serviços de ecossistema; (i) consideração de múltiplos serviços de ecossistema em conjunto, de modo a reduzir os custos de transação, especialmente se houver disponibilidade de financiamento para múltiplos benefícios; (j) administração e monitoramento da possibilidade de a provisão de ecossistema em uma região aumentar a pressão sobre outra localidade, evitando-se falhas; (k) garantia da permanência dos serviços, evitando-se o risco de não ser provido o serviço estipulado no acordo de PES, possibilitando o regular funcionamento do mercado de PES; (l) adoção dos pagamentos baseados na entrega e adequada performance dos serviços PES, assegurando-se a executoriedade. A lógica económica por detrás da comercialização de serviços de ecossistema é simples: se os bens ambientais podem ser alienados e objeto de posse e propriedade, então eles se comportarão como as commodities, aplicando-se a lei da oferta e da procura, isto é, aqueles serviços ambientais que são mais demandados (limpeza do ar e da água, por exemplo), em tese, terão a sua oferta aumentada (ROBERTSON, 2004: 365). Os mercados de produção e venda de serviços de ecossistema (créditos) normalmente são regulados por agências ou pelos poderes públicos. A este respeito merece referência o commercial wetland mitigation bank, uma política ambiental desenvolvida colaborativamente nos Estados Unidos da América desde o ano de 1991, com a participação de reguladores federais, em parceria com o setor privado (ROBERTSON: 2004). Em síntese, as regras institucionais adotadas pelo mercado de serviços de ecossistema devem ser claras, especialmente no tocante à forma como as commodities são avaliadas e medidas. Isso para possibilitar transações de compra e venda de créditos, bem como a respectiva compensação entre o impacto da perda (débito) e do ganho (crédito) em relação ao serviço de ecossistema. Em se tratando de preservação de biodiversidade e dos serviços de ecossistema dela decorrentes, dentre as espécies de compensação económica reconhecidas pela OCDE, encontra-se o denominado “biobanking”, cujo funcionamento é a seguir discriminado: uma vez previstos e avaliados os impactos ambientais adversos decorrentes da atividade económica, o empreendedor/comprador pode comprar créditos para compensação dos impactos ambientais negativos diretamente de um banco público ou privado. Um “biobanco” apresenta um repositório de créditos de compensação existentes, onde cada crédito representa um ganho quantificado em biodiversidade resultante de ações de reparação, preservação e conservação da biodiversidade (exemplificativamente, espécies, habitats, riachos, pântanos, etc). Citam-se alguns exemplos de “biobancos” existentes no mundo: nos Estados Unidos (“US Wetland Compensatory Mitigation”), na Austrália (“The New South Wales Biobanking”), na Alemanha (“German Impact Mitigation Regulation”) – conforme o documento “Scaling Up Finance Mechanisms for Biodiversity”(OCDE, 2013). O pagamento ou crédito sobre serviço de ecossistema mais comum é o negociado através do mercado de crédito de carbono. O mercado de carbono caracteriza-se, em linhas gerais, pela realização de transações de créditos de carbono em mercados regulamentados pelo Protocolo de Quioto e mercados voluntários, através da negociação de créditos decorrentes do sequestro ou remoção de dióxido de carbono da atmosfera, como consequência de serviços de ecossistemas relacionados, por exemplo, com as florestas. As reduções de emissões através do desmatamento evitado (REDD) ou mesmo do sequestro de carbono por meio de reflorestamento e florestamento são posterirormente vendidas como créditos em mercados regulamentados, como o estabelecido no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Trata-se de um instrumento económico adotado como política pública em diversos países, com a finalidade de promover a redução da emissão de gases poluentes à atmosfera, na tentativa de minimizar os efeitos das alterações climáticas. A associação denominada “International Emission Trading Association” (IETA) – organização privada não lucrativa criada em 1999 para estabelecer uma estrutura internacional apta a negociar a redução de gases responsáveis pelo efeito estufa - indica no seu site [2] diversos casos de adoção de medidas de redução de emissão de poluentes através de políticas voltadas para o mercado de carbono, com destaque para: Austrália, Brasil, China, União Europeia, Índia, Japão, México, Nova Zelândia, Noruega, África do Sul, Coréia do Sul, Suíça, Reino Unido. A propósito, cumpre esclarecer que a União Europeia constitui o maior comprador mundial de créditos referentes à redução de gases poluentes, conforme resulta do relatório do Banco Mundial.


5. Alguns exemplos concretos de pagamentos por serviços de ecossistema

Os programas de pagamentos por serviços de ecossistema podem se apresentar em um âmbito local, nacional ou até mesmo internacional. Como exemplo de programas internacionais, cita-se um novo mecanismo internacional, proposto com o apoio da ONU e do Banco Mundial, denominado REDD-plus (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation). Trata-se de um instrumento para o combate das alterações climáticas, mediante a definição de um valor financeiro para o carbono retido nas florestas e destinação de incentivos económicos aos países em desenvolvimento, com a finalidade de redução das emissões de gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento e degradação florestal. Dentre os objetivos da implementação do programa, destacam-se: a redução das emissões de gases derivadas do desmatamento e degradação das florestas; o aumento das reservas florestais de carbono; a gestão sustentável das florestas e a conservação florestal. Em resumo, parte-se do pressuposto de que a floresta é um ativo que deve ser preservado, pois a sua preservação acarreta diversos benefícios a partir de serviços de ecossistema, como por exemplo, a influência no regime de chuvas ou no próprio clima, com implicações diretas para a agricultura e a produção de alimentos dependente dos mencionados fatores. Na América do Norte, Europa e Austrália, foram implementados mecanismos de compensação, tais como: compensação direta para proprietários de terra, banco de conservação, direitos de habitat comercializáveis, seguros e benefícios fiscais (SHOGREN, 2005). A comunidade internacional tem estabelecido inúmeras oportunidades de pagamentos por serviços de ecossistema, tais como swaps relativos a débitos pela Natureza, o modelo de custo suplementar operado pelas Nações Unidas e a ajuda bilateral destinada à conservação da biodiversidade, envolvendo valores estimados em alguns bilhões de dólares (TURNER; DAILY, 2008: 29). Estima-se em mais de 300 o número de programas de pagamentos por serviços de ecossistema atualmente existentes no mundo. Também merece referência o Projeto Capital Natural (“Natural Capital Project”), uma parceria entre a Universidade de Stanford e as organizações “The Nature Conservancy” e “World Wildlife Fund”[3], que busca integrar os serviços de ecossistema na agenda de decisões políticas em todo o mundo, mediante a disponibilização de um sistema de software, denominado InVEST, que tem por objetivo possibilitar uma avaliação integrada dos serviços de ecossistema, os impactos na economia e no bem-estar da humanidade de outras opções de uso dos recursos naturais. No Brasil, destaca-se o estado do Acre como um dos mais avançados na regulamentação dos pagamentos aos serviços de ecossistema, em decorrência da criação, no ano de 2010 (Lei Estadual 2.308/2010), do Sistema de Incentivo a Serviços Ambientais (SISA), que remunera a conservação das florestas e valoriza os ativos florestais mediante a concessão de incentivos económicos fiscais e oferta de créditos para cadeias produtivas sustentáveis. Também é comum o pagamento por serviços ambientais em projetos de proteção de recursos hídricos, que envolve remuneração e compensação pela proteção de bacias hidrográficas responsáveis pelo abastecimento de cidades ou alimentação de bacias hidrelétricas. Merece referência, ainda, a Lei n. 12.187/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, visando, entre outras medidas, à preservação, à conservação e à recuperação dos recursos ambientais, bem como ao incentivo aos reflorestamentos e à recomposição da cobertura vegetal em áreas degradadas. Outra iniciativa de sucesso no tocante a pagamentos por serviços de ecossistema, que surgiu no Brasil em 1991, no Estado do Paraná, e atualmente é adotada em diversos outros estados brasileiros, é o denominado ICMS-Ecológico. O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é um imposto de competência dos estados, na federação brasileira (artigo 155, II, da Constituição da República Federativa do Brasil), com repasse obrigatório de parcela de arrecadação aos municípios, consoante prescreve o artigo 158, IV, da Constituição Federal. Através do ICMS – Ecológico, são estabelecidos em leis estaduais critérios que privilegiam os municípios que realizam atividades de conservação e preservação ambiental na recepção do repasse de recursos oriundos da arrecadação do ICMS. Trata-se, pois, de uma política pública voltada à compensação/pagamento por serviço de ecossistema (manutenção de unidades de conservação ambiental), prestado pelos próprios municípios, que passam a ter sua receita incrementada pelo repasse de recursos oriundos da tributação estadual pelo ICMS. Ressalta-se que a perda da biodiversidade, o suprimento de água e as mudanças climáticas são os três principais problemas ambientais do século XXI, consoante reconhece a OCDE em seu relatório “OECD Environmental Outlook 2050”. No tocante ao pagamento por serviços de ecossistema relacionados ao suprimento de água, merece referência o programa de sucesso realizado na África do Sul. De iniciativa governamental, o programa “Working for Water”(WfW) foi iniciado em 1995, na tentativa de conter a ameaça da vegetação “invasora” que prejudicava a captação de água, bem escasso naquele país, tendo obtido resultados consideráveis relacionados à criação de empregos e fortalecimento da economia local, além, é claro, do objetivo primordial de conservação ambiental e aumento do suprimento de água. O programa é financiado por impostos, bem como pelo pagamento compulsório de taxas pelos próprios consumidores de água, inclusive dos setores industrial e agrícola. Também há contratos e pagamentos voluntários realizados pelo setor privado à agência responsável pelo programa, como meio de assegurar a prestação dos serviços de ecossistema de limpeza das áreas específicas de captação de água, possibilitando, assim, a garantia do suprimento deste bem escasso no país. Conforme aumenta a demanda por água, constata-se também uma tendência de alteração de um sistema fortemente dependente de recursos estatais, para um sistema financiado, ao menos em parte, por transações voluntárias privadas (TURPIE; MARAIS; BLIGNAUT: 2008-793). Em síntese, trata-se de um programa de pagamento por serviços de ecossistema com impacto positivo no âmbito da biodiversidade, do próprio suprimento de água, além de propiciar o desenvolvimento sócio-econômico. PAGIOLA e PLATAIS (2007) defendem que os serviços relacionados à água possuem o maior potencial para o pagamento por serviços de ecossistema, uma vez que (a) os usuários de água são facilmente identificáveis e recebem claros e bem definidos benefícios; (b) frequentemente já recebem mecanismos de financiamentos.


II -DOCUMENTOS

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