Accountability

Virginia Torresan Sanfelice

I - CONCEITO

O termo accountability, originário da língua inglesa, não comporta tradução em uma única palavra em português. Certo é que, para traduzí-lo valemo-nos do sentido que o termo accountability traz para relacioná-lo com seu significado. Alguns autores recorreram aos mais diversos dicionários da língua inglesa para encontrar a definição mais adequada para o termo (PINHO & SACRAMENTO, 2009:1346). Dos resultados encontrados, merece nosso destaque o disposto no Merriam-Webster’s Collegiate Dictionary (1996:08): “Accountability: the quality or state of being accountable; an obligation or willingness to accept responsibility or to account for one’s actions”. Nota-se, nessa definição, as ideias de responsabilidade, de responsabilização e de obrigação de prestação de contas dos atos praticados que o termo traduz. Uma outra definição do conceito de accountability que merece destaque é a dada pelo Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), diz respeito “al cumplimiento de una obligación del funcionario público de render cuentas, sea a um organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma” (CLAD, 2000, p. 329). Segundo Paulo Nogueira da Costa (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:291) a ideia de prestação de contas associada à accountability, tem pouco a ver com contas no sentido contabilístico, embora não as despreze. Para o autor, a ideia se relaciona mais com o disposto pelo art. 15.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789): "a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente publico pela sua administração”. Na atualidade, o termo accountability tem sido utilizado com frequência, embora nem sempre fique claro qual o seu sentido (CARVALHO DA ROCHA, 2011:82). A fragmentação do discurso da accountability surge associada à crise do modelo hierárquico e burocrático de Administração Pública e, concomitantemente, aos movimentos de privatização e de globalização (DENHARDT, & DENHARDT, 2007:132). Fala-se em dever de accountability pautado em valores éticos democráticos não só para os entes públicos mas também para grandes empresas e corporações que com estes acabam regulando o mercado e ditando as escolhas da sociedade moderna (DOWDLE, 2006:29). Importante destacar ainda o caráter progressivo e elástico do termo accountability (PINHO & SACRAMENTO,2008:7), por comportar ampliações nas suas qualificações, sem, no entanto, desvirtuar seu papel originário que é assegurar o exercício do poder de maneira transparente como forma garantir o bom resultado das políticas públicas.

1. Accountability e conceitos próximos

Perante a dificuldade de distinção da accountability relativamente a outros conceitos, procuraremos, em seguida, identificar e clarificar as suas várias dimensões. A doutrina estrangeira é quem melhor dispõe sobre o tema. Alguns autores merecem nosso destaque por sua importante contribuição, dentre eles apresentaremos aqui os conceitos mais relevantes. Para Frederich Mosher (MOSHER, 1968:7) accountability é sinônimo de responsabilidade objetiva, responsabilidade esta de alguém ou de alguma organização perante outra, sujeitando o infrator a penalidades no caso de falhas no cumprimento. Andreas Schedler (SCHEDLER,1999:13) aponta três aspectos necessários para aplicação da accountability: informação, justificação e punição. Nessa concepção, os dois primeiros — informação e justificação — remetem-nos ao que o autor denomina de answerability, isto é, o dever de informação, explicação e responsabilidade dos atos dos agentes públicos. O último — punição — diz respeito à capacidade de enforcement, ou seja, a capacidade das agências ou das entidades fiscalizadoras de imposição de sanções àqueles que violarem os deveres públicos. Já Guilhermo O’Donnell (O’DONNELL,1998:29) e Charles Kenney (KENNEY,2005:61) classificam a accountability quanto as dimensões vertical e horizontal. Tal classificação corresponde a uma distinção entre Estado e Sociedade. Aqueles que exercem posições em instituições do Estado, fazem parte da accountability vertical, ou seja, trata-se da accountability exercida pelos atores sociais em relação aos atores estatais, ao passo que as agências estatais possuidoras de direito, capacitadas para realizar certo tipo de ações, dentre elas a supervisão e fiscalização de ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado, compõem a accountability horizontal, referindo-se àquela accountability exercida no interior do próprio Estado pelas diversas agências estatais. Pode-se dizer, segundo essa ótica que, a accountability vertical é produto da ação política do cidadão e da sociedade, enquanto a accountability horizontal é produto de agências internas ao Estado (CARVALHO DA ROCHA, 2011:86).

2. Espécies de accountability

Há ainda os autores que preferem distinguir a accountability sub-dividindo-a em espécies. Day e Klein (DAY E KLEIN, 1987:100) classificam a accountability em: accountability formal (relativa à integridade), accountability sobre eficiência (relacionada com o ‘value for money’) e accountability sobre o programa (que diz respeito aos resultados obtidos). Robert Behn (BEHN, 2001:6) divide a accountability em: accountability pelas finanças, accountability pela lisura e accountability pelos resultados. Barbara Romzek e Melvin Dubnick (ROMZEK E DUBNICK, 1987:227) classificam a accountability em: accountability burocrática (resulta das relações de hierarquia, supervisão e controle existentes numa organização), accountability legal (diz respeito as normas legais e regulamentares e a um controle de legalidade exercido a partir do exterior), accountability professional (refere-se à obrigação dos agentes públicos a respeitarem as normas e regras, código de condutas e boas práticas) e accountability política (e, por fim, refere-se à prestação de contas dos administradores públicos aos cidadãos).

3. Origem da accountability

Ainda que possa parecer que o processo de accountability é produto da modernidade e do novo papel da Administração Pública, cumpre-nos esclarecer sua remota origem desde tempos da Grécia Antiga e ressaltar aspectos relacionados a sua origem e história. Podemos encontrar a origem da accountability na euthyna da Grécia Antiga (DORUM, 1997:1483). A euthyna consistia num processo de prestação de contas por parte de quem exercia o magistério, no final do respectivo mandato. Este processo tinha dois momentos fundamentais: o primeiro consistia na auditoria financeira das contas (realizada pelo logistai); o segundo concretizava-se através de um exame (a cargo dos euthynoi) feito à conduta dos magistrados no exercício do seu mandato. Portanto, a euthyna correspondia a uma prestação de contas entendida em sentindo amplo, desdobrando-se na apresentação de contas em sentido estrito e na sujeição dos servidores públicos a uma avaliação externa da sua conduta (e do seu desempenho) no mandato exercido. A euthyna contemplava, ainda, a efetivação de responsabilidades, mediante a aplicação de sanções àqueles que não tivessem cumprido com os deveres a que estavam vinculados pelo exercício do seu mandato, incluindo o dever de boa gestão. A má gestão era punida com a reposição da soma envolvida ou com o pagamento em dobro dessa importância (DORUM, 1997:1483). Sublinha-se, igualmente, o importante papel ativo desempenhado pelos cidadãos desde daqueles tempos, no processo de euthyna, que os possibilitava sustentar perante o Tribunal acusações de má gestão de recursos da comunidade pelos servidores públicos responsáveis (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:271).

4. Accountability e boa administração

Na atualidade, a accountability é uma das dimensões fundamentais da boa-governança (CANOTILHO, 2007:17). E, como tal, sua importância se releva na sua existência, fundamentalmente para a preservação do processo democrático, combate a corrupção e promoção da transparência na vida pública (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:281). No entanto, a cada contexto da Administração Pública em que ela é observada, apresenta características diferentes que demandam uma certa dose de cuidado para sua compreensão (CARVALHO DA ROCHA, 2011:83). Para cada uma das visões da administração pública, consubstanciadas nos três principais modelos teóricos desenvolvidos por Donald Ketll (KETLL, 2000:67) e por Janet Denhardt e Robert Denhardt (DENHARDT & DENHARDT, 2007:131), é identificada uma abordagem específica de accountability (CARVALHO DA ROCHA, 2011:88). Na primeira delas, a administração pública é vista de uma maneira tradicional, mais pautada na burocracia de estado, influenciada principalmente pelos pensamentos de Max Weber, Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor (BEHN, 2001:6). Nesta perspectiva, a accountability apresenta-se de forma hierárquica, formal e jurídica dentro da gestão pública. Os atos discricionários são desestimulados, procurando determinar aos administradores o dever de agir de forma impessoal, desvinculada de qualquer viés político ou ideológico, quando da implementação de leis e regras (CARVALHO DA ROCHA, 2011:88). A ideia que se vislumbra com a accountability na administração pública tradicional é a de que um bom resultado de uma política pública se baseia principalmente na implementação e condução dos atos de forma correta (CARVALHO DA ROCHA, 2011:88). Essa visão recebe críticas diretas, por ser muito reducionista. Segundo Colin Scott (SCOTT, 2006:174), a visão fortemente hierarquizada da Administração Pública não se revela adequada ao discurso da governance, muito por causa da multiplicidade de atores e métodos nos processos decisórios. Para Melvin Dubnick (DUBNICK, 2005:376), a accountability tradicional reduzida aos resultados da prestação de contas da Administração a uma autoridade externa não atinge à finalidades essenciais, já que importa saber se esses resultados respondem às reais necessidades das populações, valendo se de valores éticos e democráticos na prossecução do interesse publico (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:274). A segunda visão da Administração Pública , denominada de nova gestão pública (NGP) ou o New Public Management (NPM), cujos expoentes são Allen Schick, David Osborn, Ted Gaebler e Al Gore, entende que a burocracia tradicional pode se tornar ineficaz principalmente por não permitir que seus controles foquem recursos e não resultados. Para seus defensores, controlar os processos em vez dos resultados conduz à ineficiência. O New Public Management (NPM) traduz o modelo do mercado para a gestão pública, estimulando a privatizações dos serviços públicos. Diante da prestação de serviços pelo fornecedor privado, o cidadão passa a ser tido como “consumidor” e “cliente” (DENHARDT & DENHARDT,2007:131). Aqui, a discricionariedade por parte do administrador público é necessária, principalmente deixando a cargo deles autonomia para fixar metas, mesmo que sejam elas fruto de escolha politicas. Para esse modelo, a accountability assume um papel tipicamente de mercado: análise de metas (são os resultados que movimentam e direcionam a empresa) controle na busca por máxima produtividade dos recursos públicos com base nos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade. Controles externos continuam a existir para realizarem acountability, agora estabelecendo padrões objetivos de desempenho e de resultados não somente baseados na lei, mas também nos regulamentos e nas regras procedimentais (CARVALHO DA ROCHA, 2011:90). No entanto, esse modelo também recebe críticas. Conforme disposto por Robert Behn (BEHN, 2001:6), a Administração não é só uma questão de eficiência e regras racionais; mas envolve também escolhas políticas. Para Richard Mulgan (MULGAN, 2003:12) a accountability é uma decorrência dos princípios democráticos, favorecendo a deliberação publica e a participação dos cidadãos (titulares originários do poderes exercidos pela administração). A crítica de Mark Bovens (BOVENS, 2006:25) pauta-se no fato de que a accountability deixou de ser um instrumento para melhorar a eficiência e eficácia da gestão pública, tornou-se progressivamente um objetivo em si mesmo. Pela terceira a visão, denominada de novo serviço publico (NSP), que tem como alguns de seus expoentes H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G. Nigro, Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart e Robert B. Denhardt, a Administração Pública não deve ser gerida como um negocio, mas sim como uma democracia (DENHARDT & DENHARDT,2007:131). E como tal, deve buscar uma nova postura frente aos seus desafios: servir aos cidadãos, não aos consumidores; estar a serviço do interesse público; emprestar mais valor à cidadania do que ao empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente (SALM & MENEGASSO, 2009:97). Aqui a accountability é vista de uma dimensão mais ampla, compreendendo a capacidade do agente público em responder às necessidades e às expectativas dos cidadãos, com base em valores democráticos. Os valores trazidos pelo NSP incluem não só o fazer do agente público, mas o modus operandi e o comportamento do agente ao realizar determinado fim também são relevantes (CARVALHO DA ROCHA, 2011:92) . No entanto, este modelo não traz definições de mecanismos de accountability relacionadosà capacidade de resposta (responsividade) e aos novos valores que a reconceituação do papel do servidor público exige (ROMZEK E INGRAHAM, 2000:240). Alguns autores referem-se à accountability num sentido mais amplo, o qual, para além da responsibility e da answerability, abarca também a responsiveness e a aderência a valores democráticos e éticos (ROSEN, 1998: 4). Para Paulo Otero (OTERO, 2010:32) o princípio constitucional da responsabilidade está ligado à ideia de prestação de contas (esta abrangendo tanto a responsibility como a answerability). No pensamento deste autor, o dever de os titulares de cargos públicos prestarem contas ao povo resulta do fato destes serem titulares do poder (art. 108.º Constituição da República Portuguesa) e daí a necessidade da criação de mecanismos de responsabilização como forma de limitação para quem o exerce. É este sentido mais amplo, o que melhor se coaduna com as exigências da boa governança, numa compreensão jurídico-política deste conceito, à luz da lei fundamental portuguesa (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:271).

5. Accountability, Answerability e Responsiveness

Importante distinguir que a accountability compreende a answerability mas com ela não se confunde. A answerability traduz a ideia de prestação de contas que a Administração deve faze-lo na gestão da coisa pública (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:278). Cabe-nos ainda distinguir accountability de responsiveness, com a qual mantém um diálogo complexo (Stoker, 2008:38). Podemos definir responsiveness como o dever que a Administração tem de procurar satisfazer as necessidades públicas, tendo em vista que o povo é o titular originário do poder conferido à Administração (NOGUEIRA DA COSTA, 2014:278). No entanto, os atos só terão valor se as atividades desenvolvidas pelos agentes atenderem a uma finalidade assim considerada pelos cidadãos (STOKER, 2008:38). Neste sentindo, M. Dubnick e B. Romzech (DUBNICK & ROMZECH, 1987:227) sustentam que a accountability, enquanto conceito, reflete valores democráticos, sociais, morais e de justiça, valores estes garantidores do fim público que a Administração persegue ao atender expectativas legitimas das populações. Richard Mulgan (MULAN, 2005:376) também evidencia os aspectos democráticos da accountability, entendendo que ela favorece a deliberação pública e a participação dos cidadãos na vida pública, que são aspectos essenciais da “cidadania democrática". Segundo o autor, os poderes públicos tem o dever de disponibilizar as informações, explicar e justificar as medidas adotadas, bem como o dever de responder às criticas que lhe sejam dirigidas. Segundo o CLAD (Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento) a realização do valor político da accountability depende de dois fatores: um deles é o desenvolvimento da capacidade dos cidadãos de agir na definição das metas coletivas de sua sociedade, o outro é a construção de mecanismos institucionais que garantam o controle público das ações dos governantes ao longo de todo o seu mandato (BRESSER PEREIRA, 2006:27). Adam Przeworsk (PRZEWORKI,1999:15), sugere então que sejam criadas instituições independentes de outros órgãos do governo e que ofereçam aos cidadãos as informações necessárias para que estes aperfeiçoem sua avaliação a posteriori dos atos do governo e não apenas dos resultados. Também Mark Bovens (BOVENS, 2006:116) enfatiza a necessidade de se adotar uma pluralidade de formas de accountability na European Governance, ainda muito pautada nas ideias do New Public Management. Para Harden, o Tribunal de Contas da União Europeia apresenta-se como instituição promotora da accountability no quadro da governance europeia. Nota deve ser feita ao fato de que o TCUE não aplica sanções, como fazem outros Tribunais de Contas (v.g. França e Brasil; dois exemplos de Tribunais de Contas que para além das atividades de controlo financeiro externo são também dotados de natureza jurisdictional e sancionatória). No entanto, pode a qualquer momento elaborar relatórios especiais e emitir pareceres (HARDEN, 1995:599). Ainda nesse sentido, Gomes Canotilho (CANOTILHO,2008:25) ressalta a importância dos Tribunais de Contas, que no trato das finanças públicas, realizam o princípio da responsabilidade financeira, o princípio da transparência da gestão pública, o princípio do controle da boa administração dos valores públicos, o princípio da justiça intergeracional e o princípio da unidade da república. Segundo Mosher (MOSHER, 1979:233), as Instituições Superiores de Controle (ISC) dos Estados Contemporâneos não podem ser vistas como fiscalizadoras supremas da contabilidade do Estado, mas devem também avaliar o mérito da gestão. Influenciado por esse pensamento, em 1983, o General Accounting Office dos Estados Unidos (instancia de controle estados-unidense) passou a ser designado por Government Accountability Office (WALKER, 2004:1). Cuidando, para além de questões relativas à contabilidade e auditorias financeiras, especialmente dos resultado dos programas e das políticas federais. Esse alargamento da visão contribuiu para acrescentar aspecto democrático ao processo de controle externo, que deixou o aspecto meramente contabilístico, passando a preocupa-se com os objetivos fixados pelo executivo nas escolhas das políticas públicas e a satisfação das necessidades da população. Em Portugal também não foi diferente, referencias diretas e recomendações para a observância dos princípios da public accountability em todas as esferas da Administração podem ser encontradas nos mais variados locais: ao consultar site do Tribunal de Contas de Portugal (logo na primeira página), no Manual de Auditoria e Procedimento do Tribunal de Contas bem como no Termo de Referencia da INTOSAI. Daí a notarmos a implementação de instrumentos e tecnologias por parte da Administração para aproximar-se dos cidadãos, agilizar procedimentos, tornar-se mais acessível e conhecer melhor as necessidades dos seus administrados (TAVARES DA SILVA, 2010:92). O uso dessas novas tecnologias de informação e comunicação (também conhecidas como e-Government) por parte da Administração corrobora com a observância dos princípios da public accountability, pois ao tornar os serviços mais transparentes (assegurando divulgação de informações por meios interativos, constituição de bancos de dados, participação dos interessados) e eficientes, acaba por contribuir para implementação de melhores formas de controle, melhoria dos serviços prestados, celeridade e simplificação dos procedimentos, tudo como forma de legitimação do princípio democrático e do desenvolvimento mais harmonioso (TAVARES DA SILVA, 2010:45). Além disso, ao assegurar o exercício da accountability a Administração põe em prática uma medida efetiva de combate à corrupção (FARRALES, 2005:1).