Burocracia

Cristiano Lopes da Cunha[1]

I - CONCEITO

1. Burocracia: definição

O termo burocracia tem origem na etimologia francesa bureaucratie, derivada de bureau (local de trabalho de quem desenvolve uma atividade profissional em mesas, escritório, administração) associada à kratía (poder, autoridade, lei). É um sistema de execução de atividade pública, especialmente relacionado à administração, por meio de um corpo complexo de funcionários inseridos em órgãos, secretarias, departamentos, entre outros, aos quais são atribuídas competências, cargos e funções bem definidos, a partir de procedimentos de seleção e treino com base em qualificações técnicas profissionais. A actividade dos funcionários é maioritamente definida por um regulamento fixo, onde se consagram rotinas determinadas e uma hierarquia com linhas de autoridade e responsabilidade bem demarcadas, a que acresce a estabilidade no emprego (HOUAISS e VILLAR, 2003:687). O corpo de agentes que movimenta esse sistema capaz de realizar uma quantidade expressiva de trabalho de forma rotineira é genericamente designado por funcionalismo público (PERFEITO et al, 2011:266). Em uma perspectiva objetiva, a burocracia é constituída por todos os órgãos do Estado incumbidos de executarem as atividades públicas, especialmente na área administrativa, com um corpo de pessoal treinado, selecionado e profissionalmente vinculado a essa função. Na perspectiva subjetiva, burocracia é esse conjunto de funcionários públicos (OLEA, 1982:143). Contudo, o termo é também empregado de forma equivocada para referir a proliferação exacerbada de serviços administrativos públicos e privados, aos quais se atribuem poderes excessivos e abusivos (BIROU, 1988:37). Reflexos desta interpretação desfavorável do vocábulo em questão fizeram com que a maioria dos dicionários em uso adotassem, como definição do termo, essa visão negativa, sem haver, em muitos casos, alternativa positiva a se contrapor (OLEA, 1982:143). Para estes autores, o neologismo de origem francesa, designa a influência dos funcionários públicos na vida de uma nação, e exprime que esta classe constitui um problema sério na área de relações públicas governamentais que, em via de regra, exerce suas atividades com morosidade e, assim, afeta o desempenho dos serviços públicos, resultado de um formalismo do aparelho administrativo e de certa dose de comodismo dos servidores públicos (ANDRADE, 2004:24). Em suma, muito se entende por burocracia como um sistema de administração ou corpo de funcionários que compõe uma estrutura ineficiente, inoperante, inflexível, impessoal, lenta no desempenho das funções administrativas, sem iniciativa, indiferente à opinião pública, com a propensão para obstacularizar os trâmites e ampliar a sua área de influência e poder, resultando em uma paralisia ou asfixia das funções organizacionais que são a sua razão de ser (HOUAISS e VILLAR, 2003:687). Já para os autores que corroboram a visão positiva, burocracia é sinônimo de organização. As regras que fundamentam o seu funcionamento são estabelecedoras da ordem, ainda que por vezes possam se tornar obsoletas ou inadequadas. No mesmo sentido, a burocracia, quando relacionada à qualificação e desenvolvimento capitalista, característico de sistemas sociais avançados, diferencia-se de outros sistemas sociais, nos quais a lealdade e obediência não estão atreladas a pessoas, mas sim a normas e regras. Os autores que comungam do caráter positivo da burocracia apoiam-se no modelo weberiano, segundo o qual a burocracia indica o surgimento da profissionalização, do predomínio da técnica, o que garante a ela superioridade sobre outros sistemas sociais. A acepção negativa do conceito, por seu turno, restringe a burocracia a pilhas de papel sem importância, com repetições inúteis e desnecessárias de procedimentos, rotinas confusas e sem finalidade. Esta é a visão defendida principalmente por seguidores do pensamento de Karl Marx, mas há autores de formação não-marxista que possuem o mesmo ponto de vista. Além do mais, a imagem de que a burocracia é responsável pela deterioração da qualidade de vida dos seus utentes é tão fascinante que encontra respaldo nas diversas camadas da população, e, com isso, muitas vezes razões reais que justifiquem tal conceito negativo de burocracia (PIZZA JUNIOR, 1984:7-8). Com o consequente crescimento das estruturas e serviços estatais e a hostilidade que lhes é geralmente manifestada pela grande maioria da população, a burocracia, em sentido comum, corresponde a algo incômodo, paralisado, negativo para a gestão e para os cidadãos, e um modelo que afasta as organizações da eficácia e eficiência desejadas e da resposta rápida que têm que dar a desafios constantes e mutáveis (GONÇALVES E MONTEIRO, 1999:2). Ressalta-se que a burocracia não está restrita apenas ao funcionalismo público e à influência que exerce em governos de países e na vida social. Atualmente, aplica-se por extensão a qualquer administração ou empreendimento do setor privado (GOMES E MONTEIRO, 1965-1972:752). Independente das correntes, sabe-se que uma das condicionantes motrizes para o desenvolvimento de uma sociedade é a capacidade administrativa ou organizacional fundada na precisão, no rigor e na eficácia das administrações públicas e privadas e na coordenação das complexas atividades modernas, sobretudo, alheia à corrupção, opressão e desordem. Essa capacidade administrativa não é, em si mesma, mais do que um resultado, e reflete, também, nos problemas culturais, econômicos, políticos, entre outros específicos, cuja importância nem sempre é avaliada na medida das necessidades (CROZIER, 1963:117).

2. Burocracia: origem e conceito

Certamente, as raízes da burocracia são tão ou mais velhas quanto a civilização do mundo, pois situam-se na fronteira entre a tribo comunista primitiva e a sociedade civilizada. É aí que se encontra, distante, mas bem visível, o antepassado das enormes e complexas máquinas burocráticas da atualidade (Deutscher, 1973:11). Assim, a burocracia revela-se, mais evidente, com o advento do Estado centralizador e ganha força com a expansão do intervencionismo estatal e a subsequente ingerência dos poderes públicos em todas as esferas da atividade humana (OLEA, 1982:143). O termo burocracia tem origem relativamente recente, tendo sido utilizado pela primeira vez em 1745, pelo francês Vicent de Gournay. Contudo, é somente a partir de Hegel que a burocracia se constitui como um conceito político. É sob a ótica idealista de Hegel que a burocracia é vista como um componente de uma estrutura tripartite. O poder estaria no vértice superior, a sociedade civil na base e a burocracia seria o elo entre os dois últimos. Para o mesmo autor, as ligações administrativas que constituem a necessária mediação e fazem passar o conceito de Estado para a vida da sociedade civil possibilitaram afirmar que a administração é o espírito do Estado. Contrapondo-se a Hegel, para Karl Marx a burocracia não é o espírito do Estado, mas a falta de espírito. Aquilo que Hegel denominava por administração, Marx chamava burocracia, e esta mudança terminológica significa a passagem de uma qualificação positiva a uma qualificação negativa. Entretanto, esta inversão ainda conserva a estrutura hegeliana de três níveis na qual a burocracia ocupa o lugar intermediário nas relações entre o poder e a sociedade (MORIN et al, 1978:17). Além disto, ainda em oposição à Hegel, Marx acreditava que o Estado surgia das relações de produção e era a expressão da luta de classes, sendo um mecanismo de dominação de classes na sociedade capitalista, ou seja, uma ferramenta da classe dominante. As leituras feitas por Lenin e Trotsky não foram muito diferentes das ideias defendidas por Marx. A burocracia não era composta apenas por uma classe específica, mas por outras médias e inferiores, que se associavam à classe dominante. Para Lenin, no socialismo, extinguir o Estado acarretaria consequentemente a extinção do aparelho burocrático, por estar ligado à classe dominante. Trotsky considerava a burocracia como uma estrutura parasitária. No momento em que a burocracia se revelasse ineficiente, o povo poderia expulsá-la assim como se despede um gerente incompetente (TOJAL E CARVALHO, 1997:54). Claude Lefort contribuiu de forma muito significativa para identificar as diversas perspectivas de burocracia, a partir das quais o conceito tem sido estudado. Para ele, a burocracia pode ser entendida como um grupo que visa fazer prevalecer determinado modelo de organização, o qual se desenvolve em determinadas condições, estendendo-se em virtude da situação econômica e da técnica, mas que só é o que é devido a uma atividade social que implica em um tipo de conduta específica, isto é, vigilância e disciplina, seja para os mercados privados, seja para o Estado (MOTTA, 1979:130). Certamente, a contribuição mais marcante sobre o tema vem de Max Weber. O autor realiza uma profunda abordagem do tema com retidão quanto à definição e características. Weber defende que burocracia é um tipo de poder, igual a organização. É um sistema em que a divisão de trabalho se dá racionalmente com vista a determinados objetivos. A ação racional burocrática é a coerência da relação entre meios e fins visados. Para Weber, a burocracia implica predomínio do formalismo, de existência de normas escritas, estruturas hierárquicas, divisão horizontal e vertical de trabalho e impessoalidade no recrutamento dos quadros. Desta forma, a administração burocrática apresenta como notas dominantes: a especialização; o fato de se constituir em profissão e não em honraria; a separação do administrador dos meios de administração; a fidelidade impessoal ao cargo; e a remuneração em dinheiro (TRAGTENBERG, 2006:171-172). Max Weber interpreta burocracia como o concentrado da racionalidade e da eficiência, ou seja, o meio mais racional para realizar um certo fim.

3. Burocracia na visão de Max Weber

Reconhecido como mais notável teórico sobre a temática, não há como referir-se à burocracia sem discorrer sobre o pensamento de Max Weber, que analisou o Estado sob a ótica de uma instituição burocrática, visto que este é parte da sociedade e, em uma relação de direito, é soberano. Apontou como características básicas comuns de toda burocracia: a prescrição das atividades de cada órgão necessárias à consecução dos fins e a distribuição estável e estrita da autoridade entre os agentes encarregados da execução (OLEA, 1982:144). Weber distinguiu várias características que podem ser reduzidas, por conveniência, a quatro principais. Assim, a administração burocrática caracteriza-se pela: 1. hierarquia (cada funcionário possui atribuições previamente estabelecidas dentro da divisão de trabalho hierarquicamente estruturada e é responsável pelo seu cumprimento, sendo as suas funções controladas por um superior); 2. continuidade (a repartição constitui uma ocupação remunerada a tempo inteiro, com uma estrutura de carreira que oferece perspectivas de promoção regular, baseada em sua capacidade técnica e no seu desempenho); 3. impessoalidade (o trabalho é conduzido segundo regras prescritas sem arbitrariedades ou favoritismo, no qual o funcionário limita-se a cumprir as suas tarefas, e existe um registro escrito de cada transação); 4. competência (os funcionários são selecionados de forma racional conforme o mérito, são treinados para as funções e controlam o acesso aos conhecimentos reunidos nos processos). No seu conjunto, estas características constituem o padrão definidor relativo à burocracia: os critérios que um sistema de administração têm de preencher para ser chamado, com propriedade, de “burocrático” (BEETHAM, 1987:24-25). Ressaltam-se duas das entidades políticas mais expansivas: o Império romano e o Império mundial britânico, que somente nos seus períodos mais expansivos se fundaram em menor grau em infraestruturas burocráticas. Na Inglaterra, o Estado normando impôs uma organização inflexível com base em uma hierarquia feudal. Em grande parte, esta manteve a sua coesão e o seu impulso em virtude da burocratização da fazenda real, que era muito rigorosa em comparação com outras estruturas políticas do período. Posteriormente, o Estado inglês não participou do desenvolvimento continental para uma burocratização, mas continuou sendo uma administração de notáveis. Análogo à administração republicana de Roma, o governo inglês de notáveis foi produto da relativa carência de um caráter continental, bem como de pré-condições totalmente únicas, que hoje em dia começam a desaparecer (WEBER, 2012: 31). Assim, sem nomear os vários aspectos que destacam a superioridade técnica da burocracia (precisão, rapidez, impessoalidade, etc.), é importante salientar o atributo que mais interessa: o caráter de segurança e previsibilidade da ação burocrática, garantida pela vinculação dos atos desse aparelho administrativo às normas jurídicas gerais e abstratas. Esta vantagem apresenta-se de modo mais marcante na administração da Justiça. Weber não hesita em destacar a importância da jurisprudência romana, especialmente acerca da administração da Justiça. Tal estrutura fundamenta a organização de um sistema jurídico sistematizado e racional baseado em leis, tal qual o criado na época do Império romano. A admissão deste modelo correu em paralelo com a burocratização do sistema judiciário durante a idade média, com influências de um ‘especialismo racionalmente treinado’, em vez da decisão jurídica subordinada à tradição ou a suposições irracionais. Desta forma, Weber coloca o processo de burocratização do Estado como causa da readmissão do direito romano na época medieval. Ele explica, por exemplo, a resistência do direito inglês face à romanização da sua justiça. A existência de um aparelho judiciário centralizado e dominado por uma casta honorífica que fornecia os principais quadros da judicatura inglesa constituía uma burocracia solidamente estabelecida, que dentro do espírito de conservação e autoperpetuação inerente a qualquer aparelho burocrático opôs resistência a um modelo que era estranho, como foi o caso da jurisprudência clássica latina. O mesmo não se se verificou na Europa continental, em que a ausência de um prévio poder político centralizado e, via de consequência, de uma burocracia, propiciou o surgimento de um sistema jurídico ordenado segundo os princípios do direito romano, que marcou, desde o nascimento, os modernos Estados nacionais. A principal consequência da adoção moderna do direito romano foi o surgimento de uma classe profissional, que a partir de então passou a desempenhar um papel preponderante no cenário político europeu: a classe dos juristas profissionais. Como salienta Weber, este fenômeno constitui um traço específico do Ocidente, fruto de um processo de racionalização da técnica jurídica que libertou o direito dos limites teológicos, entregando a administração da justiça a um corpo profissional laico, formado à sombra da tradição jurídica dos romanos (MARTINS, 2006: 201-202). Para Weber a burocracia é um eficiente instrumento para legitimar a dominação. O mesmo autor distingue poder e autoridade por meio do conceito de legitimação. Assim, pode-se distinguir a autoridade conforme três tipos básicos: a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista. O tipo racional-legal fundamenta-se na dominação em face à credibilidade aos estatutos legais e às competências funcionais, baseadas em um aparato de instrumentos e regras racionalmente criadas. A autoridade desse tipo mantém-se consoante a uma ordem impessoal e universalista e os limites de seus poderes são determinados pelas esferas de competência, defendidas pela própria ordem. Quando a autoridade racional-legal envolve um corpo administrativo organizado, este assume a forma de estrutura burocrática. A autoridade tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos porque sempre teria existido e é aceita em razão de uma tradição reconhecida como válida. O exercício da autoridade nos Estados desse tipo é definido por um sistema de status, cujos poderes são determinados, primeiramente, por prescrições concretas da ordem tradicional e, posteriormente, pela autoridade de outras pessoas que estão acima de um status particular no sistema hierárquico estabelecido. A dominação carismática é um tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade da ordem estabelecida e institucionalizada. O líder carismático, em certo sentido, é sempre revolucionário, na medida em que se coloca em oposição consciente a algum aspecto estabelecido na atual ordem da sociedade em que atua. Para que se estabeleça uma autoridade desse tipo, é necessário que o apelo do líder seja considerado como legítimo pelos seus seguidores, os quais estabelecem com ele uma lealdade de tipo pessoal. Fenômeno excepcional, a dominação carismática não pode estabilizar-se sem sofrer profundas mudanças estruturais, tornando-se, de acordo com os padrões de sucessão que adotar e com a evolução do corpo administrativo, ou racional-legal ou tradicional, em algumas de suas configurações básicas (SILVA BARRACHO, 2007:230). Para Weber, a burocracia constitui a instância administrativa que apresenta grande afinidade com o tipo racional-legal de dominação. É o saber, o conhecimento, a hierarquia dos saberes adquiridos formalmente que garantem essa dominação. Asseverou também que a expansão completa da burocracia ocorre na plena dominância capitalista. Com o desenvolvimento da democracia, concretiza-se a administração racional, composta por funcionários anônimos em substituição a uma administração patriarcal, a partir da sincronização entre a burocracia e o processo de racionalização capitalista. Concluiu, desta forma, que a administração racional-burocrática é mais adequada para o modo de produção capitalista, já que a subordinação de todas as atividades a uma determinada finalidade racional objetiva coincide com a racionalidade econômica do capitalismo industrial. Ou seja, existe uma dupla relação: se o capitalismo exige uma administração racional, a burocracia, por sua vez, necessita dos recursos do capitalismo para manter-se e desenvolver-se (TOJAL E CARVALHO, 1997:55-56).

4. Críticas à Burocracia

A despeito das convicções de Max Weber na obtenção de maior eficiência de administração, existem críticas acerca da burocracia. Assim, apesar de inúmeras e significativas vantagens, é indiscutível que a burocracia também apresente muitas desvantagens, a maioria delas relacionadas à distribuição do poder, ao formalismo e à impessoalidade. Embora o sistema proposto seja mais eficiente do que a hierarquia formal e do que outras formas de organização, pesquisadores como Merton (1940), Selznik (1949) e Gouldner (1954) apresentam importantes consequências disfuncionais da organização burocrática. Na visão de Motta e Bresser Pereira, tais disfunções decorrem da imprevisibilidade do comportamento dos funcionários, que para combater a rigidez, o formalismo e a impessoalidade, desenvolvem uma organização informal como forma de defesa. De acordo com Barnard, as organizações formais, uma vez estabelecidas, também criam, por seu turno, organizações informais, e estas são necessárias para a operação de organizações formais, como um meio de comunicação, de coesão, e de proteção à integridade do indivíduo (MATOS E LIMA, 2007:7). Como consabido, a burocracia serve tanto mecanismos de administração pública quanto privada, ou seja, a todo e qualquer modelo de organização, apesar de ter sido desenvolvido, precipuamente, mas não de forma exclusiva, nos governos (PARSONS, 1974: 36). E, embora não seja algo recente, permeia todo o tecido social contemporâneo e é o tipo de sistema predominante das sociedades industriais (MOTTA E BRESSER PEREIRA, 2004:1). A estrutura burocrática afasta as organizações, o público-alvo e o ambiente. A sua impessoalidade muitas vezes esconde uma desumanização perigosa, que se faz insensível à característica peculiar do ser humano e de tudo o que é por ele feito ou formado – como é o caso das organizações. Assim, o comportamento organizacional no seio de uma estrutura burocrática pode levar ao que Merton designa de transferência dos objetivos da organização para minúcias particulares das regras que regulam o comportamento. Nesse caso, a normatização dos meios administrativos acaba ultrapassada. O objetivo finalístico da organização é substituído pelas suas atividades meio (ANDRADE, 2014:5). Acerca desse contexto, Merton caracteriza as disfunções burocráticas em 1) internalização das regras e apego aos regulamentos (as normas e regulamentos de meios passam a ser os principais objetivos da burocracia e apresentam-se absolutos e prioritários); 2) excesso de formalismo e de papelório (a necessidade de registrar todas as comunicações dentro da burocracia de modo a ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir ao excesso de formalismo, de documentação e de papelório); 3) resistência às mudanças (como tudo é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente acostuma-se a uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que proporciona-lhe uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia); 4) despersonalização dos relacionamentos (a burocracia tem como uma de suas características a impessoalidade no relacionamento entre funcionários; daí o seu caráter impessoal, pois enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam e isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização); 5) categorização como base do processo decisorial (a burocracia assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, portanto, quem toma decisões em qualquer situação será aquele que possuir a mais elevada categoria hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto); 6) superconformidade às rotinas e aos procedimentos (as regras e rotinas são seguidas rigorosamente pelo funcionário; o impacto dessas exigências burocráticas sobre o funcionário acarreta limitações em sua liberdade e espontaneidade pessoal); 7) exibição de sinais de autoridade (surge a tendência à utilização intensa de símbolo de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários, como uniforme, disposição das salas, mobiliário, entre outros); 8) dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público (o funcionário está voltado para dentro da organização e esta atuação interiorizada por vezes ocasiona conflitos com os clientes da organização; todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com seus problemas particulares e pessoais) (QUEIROZ, 2014). Destarte, essa tipologia de disfunções das organizações burocráticas revela importantes parâmetros (passíveis de serem constatados nas organizações públicas), que servem de base para a compreensão do comportamento humano. Ressalta-se a importância de perceber estes fenômenos organizacionais, suas causas e consequências, pois são indicadores importantes da concepção e implementação dos planos de ação destinados a modificar uma organização e melhorar o seu desempenho institucional (BERGUE, 2005, p. 72).

4.1 O fordismo, pós-fordismo e neo-fordismo

A era fordista caracteriza-se pela dominação dos mercados de massa e bens padronizados, mantidos por um longo tempo. O fordismo surge a partir da eficiência da produção tecnológica e planejada, baseada na separação entre concepção e execução, e na eficiência econômica das fábricas de grande porte. O fordismo é dominado pela lógica econômica, da vantagem comparativa e desempenho do mercado. Apesar de possuírem definições menos evoluídas, provavelmente, por serem mais recentes que o conceito de fordismo, é apropriado também fazer referências aos novos paradigmas, denominados pós-fordismo e neo-fordismo (CANO, 1997: 310). Com a crise no modelo industrial dos anos 70, foi inevitável a ocorrência de mudanças, principalmente, nos setores secundário e terciário da economia acerca das suas estruturas, formas de atuação e até mesmo em suas filosofias. O gerenciamento tecnoburocrático de uma mão-de-obra especializada em técnicas repetitivas de produção de serviços ou de produtos padronizados começa a ser questionado e, gradualmente, substituído por um modelo flexível de gestão organizacional voltado à diferenciação integrada da organização da produção e do trabalho sob a trajetória de inovações tecnológicas em direção à democratização das relações sociais nas organizações, o pós-fordismo (TENÓRIO, 2011:1141-1144). O pós-fordismo é um conceito menos coerente, menos estruturado do que seu antecessor. É possível que a origem deste problema resida na luta dos paradigmas tecnológicos em sequência à crise do fordismo, no início dos anos 70. De qualquer forma, parece que o pós-fordismo é também um fenômeno universal, tendo o Japão como precursor. São paradigmas desta nova era de especialização flexível, tecnologia da informação, tecnologias de produção flexível (automação), o pós-modernismo, globalidade e muitos outros que supõem a criação, ainda em curso, de um novo modelo, diferente daquele delineado por Taylor e Ford. O neo-fordismo, mesmo contendo uma grande similitude com o fordismo, deve ser conceitualmente separado deste. O neo-fordismo é uma reinterpretação do paradigma fordista e do modelo de regulação econômica de massa a nível internacional e macroeconômico. Supõe o desenvolvimento da produção em grande escala para a diferenciação do produto graças ao uso de automação flexível e tecnologia da informação, mas, e o mais importante, encontra-se fundado nas mesmas diretrizes definidas na era fordista, ou um resumo deste. Neste caso, isso significaria que o neo-fordismo é a evolução do fordismo, e o pós-fordismo, a mudança, a ruptura com a situação anterior (CANO,1997: 311).

5. Desburocratização

Historicamente percebe-se a desburocratização como um drama vivido ciclicamente pelas pessoas e entidades colocadas no topo da hierarquia social e que compartilham o poder. Esta situação, por outra parte, é contemplada com descrença, indiferença, curiosidade ou esperança pelos indivíduos em geral, devido ao fato de praticamente todos os aspectos da vida humana serem regidos ou controlados pelo Estado através de sua máquina burocrática. Mas, talvez, a contradição principal resida no fato de a burocracia não estar ao serviço dos cidadãos e sim ao serviço de si mesma, fazendo da sua própria eficiência o fim último. Isso ocorre com o exercício dos direitos à saúde, ao trabalho, à educação, à moradia, à justiça, ao descanso, à participação sistematicamente obstruída por uma relação cartorial de dominação que oprime e exacerba os espíritos da maioria silenciosa e desprovida de poder (LABRA, 1982:9-21). Hoje, o desafio maior da gestão pública é a eficiência equitativa, ou seja, garantir igualdade de acesso com eficiência no uso dos recursos públicos. Surge então uma visão liberal da administração pública, que se contrapõe à visão ortodoxa, no sentido em que propõe um modelo de administração pública baseado na lógica do mercado. Um modelo que reduz a utilidade das organizações públicas a finalidades de mercado, quer no sentido macroeconômico, quer no que respeita à avaliação da relação custo-benefício. Baseia-se na adequação do equipamento administrativo do Estado às finalidades mínimas do Estado de Direito, seguindo valores políticos dominantes. A proposta liberal de administração pública inverte a visão de burocracia pública e subverte-a à lógica do mercado, posicionando-se contra o Estado. Esta abordagem parte de uma imagem altamente negativa da burocracia pública, como: negligência ao interesse público; excesso de gastos; desperdício; falta de interesse direto do funcionalismo na obtenção de resultados; monopólio de funções; e adoção, pelos burocratas, das políticas mais convenientes aos seus interesses próprios. Prescrevem um modelo de modernização baseado na imposição de severos limites à ação pública, em uma clara tentativa de conter e não superar a patologia burocrática que denuncia. São características deste modelo: a redução do tamanho do Estado, via privatização, terceirização e voluntarismo; a descentralização e desconcentração da esfera federal para a estadual e municipal; a desregulamentação radical; a forte liderança política do topo para a base; a extrema lealdade a programas de governo; o preenchimento de cargos-chave da administração por noemação de pessoas comprometidas com a agenda política partidária, em vez de funcionários de carreira; o papel técnico do administrador público limitado às tarefas administrativas, como administração de contratos, serviços e normas; o emprego de técnicas de administração por resultados nas instâncias de execução, como administração por objetivo, prêmios e incentivos de produtividade; e o processo decisório centrado em análises de custo-benefício. Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo destaca-se pela ênfase nos resultados e o caráter questionador da gestão pública sobre os custos e os benefícios das opções públicas (para quem e para qual interesse público estão os benefícios direccionados?). Mas a crítica principal é que este modelo parece estar contra o Estado, e coloca a política contra a administração pública, tamanha a crença fatalista na impossibilidade de os sistemas burocráticos se tornarem instâncias capazes de promover a vontade política de uma maneira mais integrada e funcional (MARTINS, 2006:17-19).

5.1. O New Public Management

Neste contexto, surge uma corrente científica desenvolvida pela ciência da administração, pela economia e pela ciência política, oriunda dos países anglo-saxônicos no final dos anos 70, que propõe transformar o modelo tradicional de Administração Pública que corresponde, nas suas grandes linhas, ao modelo de administração idealizado por Max Weber, no new public management. A forma de apresentação do new public management não é unânime entre os autores que abordam a temática. Quando se apresenta em um campo sensível e de forte confronto ideológico, este surge qualificado de diversas formas. Ao tratar de uma corrente científica que busca aplicabilidade na realidade de fato, esta assume diferentes características consoante o local onde é implementada. No entanto, existe consenso quanto à sua origem, que decorre da teoria da public choice, a qual introduziu uma ruptura fundamental na análise econômica da atividade estatal que abandona a visão ultrapassada de formulação de regras e normas orientadoras da atividade financeira do Estado, e passa a procurar compreender o que motiva as decisões políticas. Assim, encontrar uma definição precisa para o que é new public management é tarefa quase impossível. Foram as reformas radicais na Administração Pública, no final dos anos 70, promovidas pela Inglaterra (muito além da liberalização de setores e da privatização), que foram designadas por new public management. O new public management surgiu como novo paradigma de administração, totalmente diferente, tendente a substituir o modelo burocrático. A teoria da public choice, que tinha como principal objetivo reorientar o debate entre os setores público e privado, trouxe à tona as várias deficiências do modelo burocrático, as quais já não correspondem ao teorizado nos finais do século XIX. Em suma, esta consiste em transportar para a Administração Pública o mesmo espírito que preside às organizações privadas, qual seja, a procura da obtenção de determinados resultados de uma forma eficaz e eficiente. Para esse efeito, a Administração Pública deverá rever, tanto sua organização, quanto os seus métodos e valores. Estes devem ser os métodos da gestão privada, enquanto aquela deve ser análoga à organização empresarial. Quanto ao nível organizacional, ou de estrutura da Administração, deve haver: (i) a automatização da administração em relação à política, ou seja, a administração é entregue a gestores profissionais e responsáveis os quais têm liberdade de ação, reforçando de forma substancial os seus poderes e autonomia; (ii) a fragmentação da administração, ou seja, as tarefas normalmente confiadas ao órgão da administração central devem ser autonomizadas perante o Governo e nomeado um responsável para dirigir cada uma destas unidades; (iii) e a substituição da lei por contrato, ou seja, as relações entre o Governo e cada unidade administrativa descentralizada devem ser definidas por contrato, o que permitirá maior flexibilidade. Mas não é somente a organização que é afetada pelo new public management, dado que toda a atividade administrativa deve ser repensada. Primeiramente, deve ser revista a filosofia que preside à ação administrativa, adotando-se um novo modelo de gestão e orientação para os resultados. Considera-se conveniente dar maior liberdade aos gestores para efetuarem a contratação de pessoal e de bens e serviços e, para isso, deve ser alteradas as normas que limitam estas ações. Recomenda-se, ainda, a alteração das regras de remuneração dos funcionários e agentes da Administração, as quais, como forma de imprimir estímulo à eficiência e à produtividade, deveriam ser pautadas pelo rendimento produzido. Por fim, a implementação permanente da avaliação dos resultados alcançados, de forma a responsabilizar os responsáveis por esses resultados. São estes os principais traços essenciais e característicos do new public management enquanto paradigma ou modelo de Administração (RAMOS, 2002: 71-85) ou do que outros autores denominam como administração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE), isto é, modelos que compartilham os valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de serviços, marketization e accountability. A APG e o GE são também frequentemente chamados de gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009:353-357).

5.2. A (ainda) atualidade da burocracia

A burocracia permanece como objeto importante de estudo em função não apenas da sua presença crescente, mas também devido às implicações do seu funcionamento para a democracia. Mesmo na tentativa de melhorar a eficiência dos serviços prestados e tendo como expectativa reduzir a despesa pública e alcançar ganhos significativos de produtividade, na maioria dos casos, as experiências de descentralização e de privatização estiveram longe de cumprir os objetivos a que se propuseram. Tem-se assistido ultimamente a uma desacelaração progressiva desta tendência, não por demérito intrínseco da mesma, mas por erros e preconceitos grosseiros na sua concepção e implementação (VIDIGAL, 2002:213-214). Enquanto forma de organização do domínio, a burocracia continua em expansão nas sociedades contemporâneas, apesar dos movimentos de reforma administrativa pelos quais muitos países passaram na década de 1980 e do enorme desenvolvimento da tecnologia da informação. As reformas administrativas tinham como um dos seus objetivos reduzir a dimensão da burocracia, enquanto a revolução da informática trazia a possibilidade da desmaterialização processual, ou seja, a extinção de processos e papelórios e, portanto, também a redução de procedimentos burocráticos e até mesmo a diminuição da quantidade de funcionários. Entretanto, o que se observa é que as reformas ainda não reduziram o tamanho dos aparatos administrativos e a tecnologia da informação, apesar de ter possibilitado a redução dos processos, acabou por criar novas atividades e novas demandas ao Estado. As implicações do desenvolvimento da burocracia para o governo democrático também continuam atuais, uma vez que a democracia, apesar de todas as mudanças que ocorreram nas últimas décadas, continua dependente da expansão da burocracia, na medida em que o aparato burocrático é responsável pela garantia das regras legais que sustentam o sistema político. Entretanto, há o receio de que o desenvolvimento da burocracia seja capaz de pôr em causa à democracia, pois os burocratas podem usurpar dos políticos o poder de decidir sobre os assuntos do governo. Essa questão do controle democrático sobre os atos do governo tem aparecido atualmente na literatura das ciências sociais, em especial da ciência política, sob o conceito de accountability, ou seja, a capacidade do governo e da sociedade de controlarem as decisões tomadas por políticos e burocratas (OLIVIERI, 2011:1398).

II – DOCUMENTOS

Órgãos, instrumentos e normativos de simplificação

• Agência para a Modernização Administrativa, I.P. (AMA): instituto público integrado na administração indireta do Estado que tem a missão de operacionalizar as iniciativas de modernização e impulsionar a participação e o envolvimento dos diferentes atores, instituições e responsáveis [2].

• Citius (do latim, mais rápido, mais célere): nome do projeto de desmaterialização de processos nos tribunais judiciais desenvolvido pelo Ministério da Justiça [3].

• Programa de simplificar: programa de simplificação administrativa e legislativa, que sucedeu ao Programa SIMPLEX e que pretende tornar mais fácil a vida dos cidadãos e das empresas na sua relação com a administração e, simultaneamente, contribuir para aumentar a eficiência interna dos serviços públicos [4] .

• Licenciamento industrial: o Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, aprovou o Sistema de Indústria responsável (SIR). Aliado à disponibilização online dos serviços, o SIR vem simplificar o processo de licenciamento industrial, garantindo uma maior transparência e previsibilidade, reduzindo os custos de contexto e, desse modo, favorecendo a competitividade da economia portuguesa [5].

• Diretiva Serviços no mercado interno: Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006[6].

• Decisão europeia de investigação (DEI) em matéria penal: Diretiva 2014/41/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014[7].

• Regime jurídico da urbanização e edificação: Decreto-Lei nº 555/99, alterado, por último, pela Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de Setembro. Artigo 8.ºA “tramitação do procedimento através de sistema eletrônico” [8].

• “Licenciamento zero”: Decreto-Lei 48/2011, alterado, por último, pelo Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de Janeiro [9].

• SIMPLEGIS: “publicação no Diário da República por outras formas de divulgação pública que tornem mais fácil o acesso à informação” [10].

• Empresas on-line: Decreto-Lei n.º 318/2007, de 26 de Setembro, última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 125/2006, de 29 de Junho “processo de constituição de sociedades comerciais” [11].

• Desmaterialização do registo da propriedade industrial: Decreto-Lei n.º 143/2008, de 25 de Julho [12].

• Casa pronta: segundo o Banco Mundial, este programa permitiu a Portugal torna-se o país do mundo onde é mais rápido registar a propriedade de um bem móvel. Decreto-Lei n.º 116/2008, de 4 de Julho, ultima redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 99/2010, de 2 de Setembro [13].

III – BIBLIOGRAFIA

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