Princípio da Participação

Victor Aguiar Jacuru[1]

I - CONCEITO

O princípio da participação pública na criação de normas e decisões decorrentes da função administrativa traduz-se num dos pilares do Novo Direito Administrativo (NDA), na medida em que é decorrente do exercício direto do princípio democrático. Pode ser conceituado como a obrigatoriedade de adoção de mecanismos de consulta à sociedade civil no processo de produção de normas, regulamentos e decisões administrativas, seja na esfera interna, seja perante organismos e instituições transnacionais. O objetivo da consulta é possibilitar aos interessados e/ou aos diretamente afetados a possibilidade de se manifestarem durante o processo de formação da norma ou decisão administrativa. No âmbito do NDA, o princípio da participação adquire especial atenção em razão do surgimento de redes de decisão situadas fora da dimensão tradicional estatal (muitas vezes estabelecidas em âmbito internacional) (VIEIRA DE ANDRADE, 2011:22; HEILMANN, 2010:167), bem como da emergência de novos atores, como instituições com natureza público-privada e Organizações Não-Governamentais (ONG), os quais exercem o direito de participação em representação a grupos de indivíduos, empresas e até Estados (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:24).

1. Origem do princípio

A concepção moderna do princípio da participação surge como um novo fundamento democrático do denominado Estado Constitucional, contrapondo-se a um modelo de Estado autoritário, no qual o exercício da burocracia estabelecia um distanciamento entre as autoridades políticas e os cidadãos. Neste modelo, a Sociedade apenas atuava de forma “negativa”, buscando a defesa dos seus direitos e interesses nos momentos em que estes eram violados, de forma casuística e despolitizada (CANOTILHO e MOREIRA, 2014b:820). Ao contrário, dentro da estrutura do Estado Constitucional, onde a Administração Pública deve buscar a formação de decisões jurídica e materialmente justas (SOUSA, 2003:70) e que respeitem a dignidade dos administrados, o princípio da participação é um elemento essencial na prossecução deste fim. A participação torna-se, assim, um direito constitucionalmente garantido dos cidadãos, bem como um dever da Administração. Neste cenário, o Estado de direito impõe a ideia de participação pública como o exercício de uma “cidadania administrativa” (CANOTILHO E MOREIRA, 2014b:820), na qual a participação pública figura como critério de democratização dos atos e decisões da Administração, por meio de instrumentos de discussão, consenso e adesão. Além de prosseguir o interesse público, os atos e decisões da Administração devem respeitar os meios menos gravosos para os interessados (SOUSA, 2003:75). Nesta medida, a origem do princípio da participação está presente nas Constituições modernas (como a Constituição da República Portuguesa (CRP), cfr. art. 267º), atuando tanto na organização da estrutura dos órgãos da Administração Pública (por meio do princípio da “gestão pública participada” ) quanto nos direitos dos administrados frente às estruturas do Poder Político (no exercício de direitos procedimentais e processuais).

2. Aplicação no âmbito global e interno

Quando analisado a partir da perspectiva do direito administrativo global, o princípio da participação coaduna-se com a compensação do déficit de legitimidade democrática, tendo em vista a emergência de organismos com abrangência transnacional, que passaram a exercer funções administrativas e a tomar decisões vinculativas, concorrendo com as tradicionais soberanias estatais (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:18; CASSESE, 2005:116-7). Neste novo cenário em que a governança global (“global governance”) é caracterizada como uma função administrativa (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:27), tais organismos criam standards de regulação, disseminam informações técnicas e deliberações, fiscalizam a aplicação das suas normas e, muitas vezes, exercem um controlo sancionatório sobre os eventuais descumprimentos, ainda que sob a forma de “soft law” ou “soft regulation” (STEWART, 2014:9). Estes organismos internacionais e globais podem constituir-se como instituições públicas, privadas ou híbridas, de forma desvinculada e independente das Administrações Públicas estatais e, portanto, sem o crivo da legitimidade democrática por representação política (STEWART, 2014:5). Contudo, os regimes regulatórios por eles instituídos podem vincular e ter impacto em políticas públicas, assim como nos cenários econômicos e sociais dos Estados. Dessa forma, o princípio da participação insere-se, na perspectiva do NDA, ao lado das regras, princípios e procedimentos que garantem a responsabilidade e a legalidade dos regimes de governança global, amparados em critérios de transparência, razoabilidade do processo decisório e adoção de mecanismos de revisão (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:28). O princípio da participação pública torna-se ainda mais imperativo quando as decisões e normas administrativas adotadas por instituições internacionais afetam e impõem consequências jurídicas diretas a grupos e indivíduos, sem a necessidade da recepção padrão pelo direito interno (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:24). Tal importância encontra-se especialmente patente nos procedimentos que têm lugar nas instituições internacionais, constituídas (i) de forma híbrida (como a administração privada e intergovernamental) ou (ii) somente por empresas e corporações privadas (como companhias, associações de profissionais e empresas multinacionais) e ONG (STEWART, 2014:9; TAVARES DA SILVA, 2010a:19), os quais exercem atividades de interesse público, como por exemplo a Sociedade para Telecomunicações Financeiras Interbancárias Globais (“Society for Worldwide Interbank Financial Telecomunications” ou SWIFT), o Conselho de Gestão Florestal (“Forestry Stewardship Council” – FSC) e a “International Standardization Organization” – ISO. Por sua vez, no direito administrativo estatal, o princípio da participação surge como uma remodelação do modelo tradicional de organização autoritária do Estado, surgido a partir da concepção histórica francesa do século XIX e disseminado pelas democracias ocidentais (HEILMANN, 2010:199; CARANTA, 2010:312), para uma concepção de cooperação e diálogo com a sociedade civil, o que compreende a efetiva participação dos cidadãos diretamente afetados e/ou interessados pelas normas e decisões administrativas. Além das alterações sob a influência do nível externo, mencionadas anteriormente, a participação pública no direito administrativo interno também passa por um período de “contratualização” das relações assumidas pelo Estado, impondo-se a negociação entre as partes (público e privadas) em contraposição aos atos administrativos tradicionais adotados de forma autoritária (TAVARES DA SILVA, 2010a:60-70). Refere-se, assim, a uma transformação que a doutrina clássica de “top-down” para um novo modelo “bottom-up” de administração pública (CARANTA, 2010:313-4), caracterizado pela substituição de modelos regulatórios rígidos por uma cultura de auto reflexão, comunicação e conhecimento em todos os níveis do sistema legal (TOTH, 2010:308). O resultado desta nova cultura “bottom-up” traduziu-se na universalização da democracia como elemento indispensável da legitimidade da Administração Pública (KATROUGALOS, 2014:8). No âmbito do NDA, como o direito administrativo estatal é influenciado pelas normas e standards materiais e procedimentais assumidos pela governança global em um sistema de rede regulatória (CASSESE, 2005:110; TAVARES DA SILVA, 2010a:26-7), por vezes a aplicar e fiscalizar diretrizes adotadas pelos atores internacionais (STEWART, 2005:69-71), o princípio da participação também pode representar o reconhecimento e a legitimidade de tais decisões a nível interno (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:56).

3. Transformação e reinterpretação do princípio da participação

Os parâmetros do princípio da participação não são estranhos ao direito administrativo tradicional, tanto que foram inseridos na premissa do Estado democrático de direito (CANOTILHO E MOREIRA, 2014a:664), seja como premissa do direito de defesa procedimental em procedimentos administrativos contenciosos (PUIGPELAT, 2010:336), seja mesmo em relação à participação como função social, em uma vertente de democracia participativa (CANOTILHO E MOREIRA, 2014a:840), na qual os interessados e/ou afetados por decisões administrativas possuem o direito de serem ouvidos nos respetivos procedimentos administrativos. Em ambos os casos, porém, o exercício da participação pública sempre foi visualizado como o exercício de um direito de defesa (ZIAMOU, 2001:237), garantido aos interessados em contraposição à atuação autoritária do Estado. Tanto é assim que o direito ao contraditório e à informação estão presentes nas constituições ocidentais modernas, sendo o direito de participação já considerado um direto fundamental constitucionalmente garantido, seja na esfera procedimental, seja no âmbito do direito material (FERREIRA, 2006:188). Além desse critério de defesa de interesses particulares específicos, o princípio de participação estava adstrito aos mecanismos de representatividade democrática, em que os indivíduos elegem os seus representantes, assegurando-se por este meio a legitimidade e o controlo (STEWART, 2014:29). A inovação da disciplina do princípio da participação no NDA refere-se justamente ao seu fundamento: afastando-se da noção de exercício de um direito no quadro da “rule of law” e tornando-se pressuposto político fundamental das decisões administrativas em razão do princípio democrático. Assim, a efetividade do princípio passou a ser considerada um elemento legitimador de entidades que exercem funções públicas – constituídas interna ou globalmente – as quais não estão necessariamente submetidas a mecanismos tradicionais de eleição de representantes e accountability. Esta nova interpretação do princípio da participação relaciona-se com a nova tendência do NDA respeitante ao surgimento de normas e standards internacionais de regulação económica e social, em detrimento das normas constitucionais estatais (HEILMANN, 2010:85-6). Diante deste novo cenário, a participação pública tornou-se um dos requisitos essenciais na formulação de decisões administrativas. O princípio deixa de corresponder ao exercício de um direito de defesa dos cidadãos em procedimentos administrativos circunstanciais (em geral, de natureza sancionatória) para se assumir como um dos requisitos de um processo político de formulação da decisão administrativa (ZIAMOU, 2001:231), no qual os grupos e os indivíduos contribuem diretamente para a tutela dos seus interesses, através da submissão de comentários e da expressão dos respetivos pontos de vista (STEWART, 2014:29). Para além desse caráter, parte da nova doutrina do NDA também enumera o princípio da participação como uma forma de exercício de controlo das decisões administrativas. Passando a função administrativa a ser exercida, também, por entidades independentes ou sem representação estatal direta, o princípio da participação atuaria como uma forma de controlo prévio em relação ao conteúdo da decisão e dos seus efeitos na sociedade. Constituindo-se como o direito público regulador, a participação pública no NDA permite o equilíbrio entre os interesses: por um lado, permite aos interessados e à Sociedade discutir e intervir na produção de normas e decisões; por outro, impõe às autoridades administrativas a possibilidade de aprimorar questões técnicas, partindo de parâmetros mais condizentes com a realidade e, com isso, evitando insatisfações e contestações, inclusive judiciais (MOREIRA E MAÇAS, 2003:47). A participação torna-se um mecanismo de melhoria da razoabilidade e qualidade da norma administrativa (ZIAMOU, 2001:247), com a tradução direta do interesse público por meio da consulta aos interessados (PUIGPELAT, 2010:336-7), o que influi na sua eficácia. Pode-se afirmar, com isso, que o princípio da participação exerce no NDA uma função tríplice: i) representa o exercício concreto do princípio democrático, fazendo com que as decisões passem pelo crivo da sociedade civil; ii) atua como legitimador das decisões de cunho administrativo, em razão do deficit do sistema democrático-representativo; e iii) atua no controlo do conteúdo das decisões administrativas, contribuindo para a sua racionalidade, em virtude da ausência de mecanismos formais de accountability.

4. Influência norte-americana

A origem da assimilação do princípio da participação pelo NDA com este novo conteúdo advém dos parâmetros de consulta na formação da decisão administrativa presentes na doutrina norte-americana, onde o Estado administrativo se constituiu historicamente como um Estado regulador. A doutrina elenca semelhanças estruturais entre a evolução do direito administrativo nos Estados Unidos da América (EUA) e os novos institutos do NDA (STEWART, 2005:76). Entre essas tendências destacam-se as seguintes: (i) a introdução de novas formas de “governance” privada na Administração Pública (a partir do movimento de “New Public Management”), incluindo a recompreensão de princípios como a transparência e a eficiência; (ii) a transferência dos centros de decisão administrativa para autoridades independentes e autónomas, desvinculadas da organização estatal tradicional e operando com critérios dotados de uma importante carga de tecnicidade (TAVARES DA SILVA, 2010a:35-7); (iii) a globalização das relações administrativas e a inserção de novos atores globais e/ou internacionais no cenário de políticas públicas e regulação; e, por fim, (iv) a visão moderna dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima dos administrados. No âmbito do Estado regulador norte-americano, a consagração do princípio da participação ocorreu como forma de limitação e controlo do poder regulamentar das autoridades reguladoras (as chamadas “independent agencies”). A preocupação com a necessidade de controlo de tais autoridades, à semelhança das instituições constituídas no âmbito do NDA, fez com que o Congresso norte-americano aprovasse, em junho de 1946, o “Administrative Procedure Act” (APA). Ao determinar que as agências incorporassem o direito à participação no processo de formação de suas normas, o APA incorporou um elemento popular e político na formação dos regimes regulatórios, conferindo legitimidade procedimental às decisões administrativas. Esse direito procedimental é controlado judicialmente, garantindo a defesa e audição de grupos porventura não consultados (ZIAMOU, 2001:231; STEWART, 2005:74). O direito de participação previsto no APA baseia-se em dois princípios correlatos: informação e controlo (accountability). Além disso, ocorre por meio da submissão de comentários às propostas de regulamentos por parte dos interessados (“notice-and-comment”), ou ainda por meio da realização de audiências públicas sobre temas específicos (STEWART, 2005:74), com o propósito de assegurar que as normas e decisões administrativas estejam dentro do padrão de razoabilidade, bem como que não conflitem com a Constituição norte-americana (ZIAMOU, 2001:229; STEWART, 2005:75). Além dos parâmetros de participação previstos no APA, o direito norte-americano destacou-se ainda historicamente pelas garantias formais de participação dos cidadãos. Em uma perspectiva moderna, a efetividade do princípio veio evoluindo para uma concepção mais negociada dos atos administrativos, consagrando a reunião de interesses entre entidades públicas e privadas a fim de buscar soluções regulatórias mais eficientes (STEWART, 2005:74-5). Neste sentido, as decisões administrativas tomadas pelos Estados norte-americanos formalmente buscam o desenvolvimento da ampla participação das partes interessadas e do público, como forma de promover a prestação de contas, assegurando o aumento da confiança e da troca de informações e conhecimentos entre os atores públicos e privados (White House, 2011 – “Principles for Regulation and Oversight of Emerging Technologies”).

5. Cenário europeu

A mudança do paradigma tradicional com o surgimento de novos institutos de direito administrativo europeu também conduziu a um incremento da relevância do princípio da participação nos procedimentos de atos e decisões administrativas a nível comunitário (TAVARES DA SILVA, 2010b:54; HEILMANN, 2010:199). De fato, o Livro Branco da Governança Europeia, elaborado pela Comissão Europeia (CE) em 2001 (COM (2001) 428 final) comprometeu-se a contribuir para a formação de uma cultura reforçada de consulta e diálogo dentro da União Europeia (UE), consagrando directrizes como transparência, ampla participação e envolvimento da sociedade civil no desenvolvimento das políticas europeias. Nesse seguimento, a CE ainda editou uma Comunicação relativa aos princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas (COM (2002) 704 final) e, mais tarde, o Livro Branco sobre Comunicação em 2006 (COM (2006) 35 final). Esses documentos traduzem os requisitos mínimos para a efetivação do princípio da participação e elucidam questões importantes para sua aplicação no NDA, como, por exemplo, a procedimentalização dos processos de consulta, bem como os atores envolvidos no processo. Em relação à procedimentalização do processo de consulta, as diretrizes europeias traçam os princípios e requisitos mínimos para a efetivação da participação pública, indicando as seguintes regras mínimas: (i) a clareza no conteúdo da consulta; (ii) a devida publicação/divulgação aos grupos interessados; (iii) a previsão de prazos razoáveis, o que compreende o tempo mínimo para a participação, assim como a exigência de que a consulta seja disponibilizada durante o tempo suficiente para que a contribuição possa alterar ou contribuir com a respetiva decisão; (iv) a utilização de mecanismos que confirmem a recepção da participação e a reação das instituições aos comentários realizados; e (v) a adoção de informações adicionais específicas para cada consulta (COM (2002) 704 final, p.10-3). No tocante aos atores que deverão ser englobados no processo, coloca-se o problema de saber se cabe apenas a grupos diretamente interessados e/ou afetados pelas decisões administrativas ou, em contrapartida, se deve englobar a participação do público em geral (PUIGPELAT, 2010:336-7; ZIAMOU, 2001:248). Neste sentido, os sujeitos do NDA (na esfera global e interna) podem ser nomeadamente indicados como indivíduos (sendo eles agentes morais ou atores económicos e sociais) e entidades coletivas, como corporações, sindicatos e associações e, em alguns casos, ONG (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:23-4). Considerando-se as decisões de influência global (ou mesmo comunitária), a participação do público em geral torna-se de difícil concretização, seja em razão das dimensões de eficácia da decisão, as quais compreendem uma variedade de Estados com diferentes regras internas de consulta, seja pela ausência de mecanismos de legitimidade direta dos indivíduos em âmbito internacional. Sendo assim, a participação pública passa a ser efetivada dentro de associações ou organizações que compreendem os interesses de grandes grupos de indivíduos, coligados pela natureza temática em comum. O sentido de efetivação do princípio da participação por meio de organizações civis está enquadrado dentro do próprio conceito de sociedade civil. Nesse sentido, para os mecanismos de consulta das decisões da UE, adota-se o conceito estipulado pelo Comitê Económico e Social europeu (CESE) , segundo o qual as organizações da sociedade civil são (i) aquelas que incluem intervenientes no mercado (ou seja, federações sindicais e patronais – também chamados “parceiros sociais”); (ii) organizações que representam setores sociais e económicos (por exemplo, associações de consumidores); (iii) as ONG que associam indivíduos com interesse comum, como, por exemplo, organizações ambientalistas, organizações de direitos humanos, organizações de beneficência, organizações da área do ensino e da formação, etc; e (iv) organizações comunitárias (aquelas cujo propósito é defender os objetivos específicos dos seus associados), como por exemplo as organizações da juventude, as associações de famílias e todas aquelas que permitem aos cidadãos participarem na vida local e municipal, assim como as comunidades religiosas. Embora a participação direta de indivíduos represente uma vertente mais democrática da efetivação do dever de consulta pública, ela não é por vezes aconselhável ou justificável nas decisões administrativas tomadas dentro no NDA, sob pena de uma perda desrazoável de eficácia. A efetivação do princípio da participação por meio de grupos ou entidades coletivas revela-se suficiente, possuindo também uma clara vertente democrática, na medida em que a seleção de tais entidades não condiciona a quantidade ou qualidade dos indivíduos a elas associados, mas, antes, aos interesses por elas defendidos (PUIGPELAT, 2010:337). Em outras palavras, a seleção das organizações civis baseia-se em uma noção de representatividade por conteúdo, o que possibilita a concretização do pluralismo necessário à legitimidade e à eficácia das decisões (PUIGPELAT, 2010:336-7) sem, contudo, comprometer a duração razoável do processo. A eleição dos grupos e associações afetados constitui, inclusive, um dos pontos centrais do processo de consulta pública, devendo as razões serem claramente estipuladas pelas autoridades em questão (COM (2002) 704 final, pp. 10-1).

6. Meio ambiente e a Convenção de Aarhus

Em alguns domínios específicos do NDA, o princípio da participação possui já disciplinas próprias, constituídas por meio de convenções ou acordos internacionais. O exemplo mais expressivo refere-se aos direitos de acesso à informação, participação pública e acesso à justiça em matéria ambiental, com a celebração da Convenção de Aarhus (Dinamarca, 1998), aplicada tanto a nível comunitário europeu, como internamente nos países signatários (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:39; TAVARES DA SILVA, 2010a:30). Entre os objetivos da Convenção de Aarhus encontra-se justamente o de exercício do princípio da participação como forma de aprimorar a qualidade das decisões, aumentar a preocupação da sociedade com as questões ambientais e, em contrapartida, dar conhecimento às autoridades públicas de tais preocupações (COM (2003) 625 final). Em seu artigo 6º(8), a Convenção de Aarhus positiva esses preceitos ao determinar que as decisões administrativas tenham em devida conta a efetiva participação pública, o que vem sendo apontado como uma obrigação legal das instituições públicas (i.e., dever de consultar) e, em consequência, o dever de boa-fé das instituições para que tal participação seja efetivamente considerada no processo decisório (TOTH, 2010:305). As disposições da Convenção de Aarhus coadunam-se, portanto, com os preceitos e procedimentos do NDA e são um exemplo de aplicação da denominada “Global Administrative Law” (TAVARES DA SILVA, 2010a:30), na medida em que identificam o direito à participação como um requisito indispensável, estabelecendo-se que as decisões administrativas em matéria ambiental devem atingir os fins propostos por meio do diálogo e cooperação entre atores interessados, instituições públicas e privadas e ONG (TOTH, 308).

7. Princípios correlatos

A positivação realizada nos documentos que impõem a participação pública na formação de regras e decisões administrativas, evidencia a existência de princípios correlatos, dentre os quais se destacam o acesso à informação e a transparência, ambos também apontados como requisitos intrínsecos ao NDA (em relação à adoção dos requisitos de informação, transparência e participação em acordos instituídos a nível global por tratados ou organismos internacionais, ver CASSESE, 2005:115-6). Esses princípios tiveram maior prevalência e foram elevados a princípios gerais também em decorrência das disposições e obrigações impostas pela Convenção de Aarhus (TAVARES DA SILVA, 2010b:33). Sem a concreta disponibilização das informações pertinentes ao público em tempo útil, a transparência nos processos decisório dos organismos internacionais (e também de direito interno) e a busca da promoção de monitorização e controlo interno e externo (KATROUGALOS, 2014:24), não há como consolidar o efetivo direito à participação, prejudicando os fundamentos e a legitimidade da função administrativa (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:38; LODGE, 2004:127; ZIAMOU, 2001:122). O resultado inverso é o mesmo: a abertura ao acesso à informação e ao princípio da participação possibilita maior transparência das decisões, assegurando também maior legitimidade (ZIAMOU, 2001:247).

8. Participação, globalização e democracia

Por fim, em que pese o princípio da participação constituir-se como um dos requisitos de legitimidade democrática do NDA, é importante destacar que alguns autores já analisam uma espécie de precariedade na sua aplicação no cenário global, na medida em que a adoção de mecanismos de participação procedimental e acesso à informação por organismos internacionais não pode substituir princípios democráticos que assegurem o controlo e a legitimidade das decisões administrativas, tradicionalmente abarcadas dentro das regras e garantias legais apontadas constitucionalmente. Parte desse cenário de garantias nebulosas refere-se à circunstância de que, não obstante a importância dos procedimentos de participação pública na formulação de decisões e normas internacionais, eles são muitas vezes adotados de forma apenas voluntária pelos organismos (KINGSBURY, KRISCH & STEWART, 2005:38), sem qualquer norma ou fundamento mais forte de imposição de princípios (como ocorre no direito administrativo tradicional apoiado na legalidade), o que lhes imprime precariedade e incerteza. Em outras palavras, o princípio da participação é um imprtante complemento do princípio democrático, não pode ser entendido como seu substituto (KATROUPALOS, 2014:8). É ainda preciso ter em conta que o princípio da participação adquire feições distintas em âmbito nacional e internacional (CASSESE, 2005:126). Referimo-nos à questão de saber se é possível estipular (i) uma espécie de constitucionalismo global ou uma nova teoria democrática do direito administrativo global (KATROUGALOS, 2014:13-14); (ii) ou se a resposta deverá ser adotar garantias tradicionais do direito administrativo estatal ao ambiente global (como igualdade de análise e participação de todos os grupos e indivíduos) (STEWART, 2014:6); (iii) ou ainda optar pelo reconhecimento recíproco de normas estatais (CASSESE, 2005:120-1). Uma última questão versa sobre a igualdade na efetivação do princípio da participação (ZIAMOU, 2001:249). Ainda que os organismos internacionais assegurem o direito à participação pública, é possível perceber um desequilíbrio social e econômico nos mecanismos de consulta, o que pode ocorrer entre Estados ou entidades privadas. Neste aspecto, ainda que assegurada a participação de atores sociais específicos, a negociação na esfera global acaba por ser capturada por interesses particulares de grandes empresas e organizações mais bem estruturadas, ou mesmo de Estados com maior força e poder político e econômico, em detrimento de outros grupos de menor expressão e/ou vulneráveis, como, por exemplo, grupos ambientalistas, trabalhadores, consumidores, países em desenvolvimento e populações indígenas (STEWART, 2014:29; STEWART, 2005:71). Tal desequilíbrio compromete a legitimidade democrática das decisões administrativas do NDA e, por consequência, afeta a efetividade material do princípio da participação. Devido à sua importância para a sustentabilidade deste novo cenário, a superação dessas questões pode ser apontada como o grande desafio de estudo e aplicação do NDA.