Taxa de Recursos Hídricos

Ricardo Miguel Simões Silva

I – CONCEITO

1. Enquadramento legal e funções da taxa de recursos hídricos

Existe hoje uma preocupação em garantir a utilização racional dos recursos naturais, entre os quais, os recursos hídricos. Cabe aos poderes públicos a tarefa de facilitar a utilização e consumo dos recursos hídricos, mas, ao mesmo tempo, salvaguardar a preservação destes recursos tão essenciais para a vida humana.

A Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (rectificada pela Rectificação n.º 11-A/2006, de 23 de Fevereiro e alterada pelos Decretos-Lei n.ºs 245/2009, de 22 de Outubro; 60/2012, de 14 de Março; e 130/2012, de 22 de Junho), aprovou a Lei da Água, transpondo para o ordenamento jurídico nacional a Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro (Directiva Quadro da Água). Esta Lei da Água estabelece as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas, mais especificamente, as águas interiores, as águas de transição, as águas costeiras, as águas subterrâneas e os respectivos leitos, margens, zonas adjacentes, zonas de infiltração e zonas protegidas, com a ressalva, nos termos do artigo 2.º/2 desta Lei, dos recursos hídricos sujeitos a regimes especiais previstos em outras legislações (v.g. regime da qualidade das águas para consumo humano, previsto no Decreto-Lei n.º 307/2007, de 27 de Agosto). A gestão dos recursos hídricos nacionais assenta nos dois princípios base do direito europeu do ambiente: os princípios da prevenção e da precaução (LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008: 116. Sobre os princípios da precaução e da prevenção: ARAGÃO, 2002:18ss).

A Directiva Quadro da Água impõe aos Estados-Membros a adopção de medidas que contribuam para a prossecução dos objectivos ambientais previstos na Directiva, entre eles, a amortização dos custos dos serviços hídricos, concretizada através do princípio do poluidor-pagador (sobre este princípio: ARAGÃO, 2002: 22ss). Uma das medidas que assegura a realização deste objectivo e que mais se adequa ao princípio em referência é a da tributação da utilização dos recursos hídricos, mesmo que na Directiva não haja referência expressa à criação de uma “taxa de recursos hídricos” (LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008: 120).

No Capítulo VII da Lei da Água está previsto o estabelecimento de um regime económico e financeiro dos recursos hídricos, regime que veio a ser regulado no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, alterado pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de Dezembro (regime este complementar à Lei da Água, nos termos do artigo 102.º/2 da mesma).

O regime económico e financeiro dos recursos hídricos tem como princípios fundamentais: i) o princípio da utilização sustentável dos recursos hídricos (artigo 77.º da Lei da Água e artigo 2.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008), que se traduz na garantia da gestão sustentável dos recursos hídricos através da interiorização tendencial dos custos e benefícios que estão associados à utilização da água (concretizando o principio do utilizador-pagador – TAVARES DA SILVA, 2013: 94); e ii) o princípio da equivalência (artigo 77.º da Lei da Água e artigo 2.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008), que se traduz numa estruturação e aplicação de tributos integrados neste regime (um dos quais a Taxa de Recursos Hídricos), que permita que a repartição dos tributos entre os utilizadores dos recursos hídricos se faça na medida dos custos que estes utilizadores provocam à comunidade (concretização do princípio do poluidor pagador – TAVARES DA SILVA, 2013: 94) e na medida do benefício que a comunidade lhes proporciona. O princípio da equivalência concretiza assim o princípio da igualdade tributária, concretização identificada no próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 97/2008.

Assim, a Taxa de Recursos Hídricos (TRH) está prevista na Lei da Água (artigos 77.º a 80.º desta Lei), sendo regulada mais detalhadamente no Decreto-Lei n.º 97/2008. A TRH é um dos instrumentos consagrados no regime económico e financeiro dos recursos hídricos, através dos quais se procura assegurar a realização dos dois princípios antes mencionados (artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008). No mesmo Decreto-Lei n.º 97/2008 estão previstos, além da TRH, outros dois instrumentos: a tarifa dos serviços públicos de águas (regulada nos artigos 20.º e seguintes, destinada a assegurar a recuperação eficiente dos investimentos realizados nas infra-estruturas e nos equipamentos necessários para a prestação dos serviços de águas) e os contratos-programa (regulados nos artigos 24.º e seguintes, que visam fomentar a cooperação entre entidades públicas, privadas e cooperativas na gestão sustentável dos recursos hídricos).

A TRH tem como funções específicas (artigo 3.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008): i) compensar o benefício (o qual pode ser considerado uma contraprestação especifica e individualmente mensurável realizadora do princípio do utilizador pagador – LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008: 121), que resulta da utilização privativa do domínio público hídrico (nos termos do artigo 59.º/1 da Lei da Água, considera-se utilização privativa dos recursos hídricos do domínio público, “àquela em que alguém obtiver para si a reserva de um maior aproveitamento desses recursos do que a generalidade dos utentes ou aquela que implicar alteração no estado dos mesmos recursos ou colocar esse estado em perigo”); ii) compensar o custo ambiental inerente às actividades susceptíveis de causar um impacto significativo nos recursos hídricos (concretizando o princípio do poluidor pagador – LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008: 121); e iii) compensar os custos administrativos inerentes ao planeamento, gestão, fiscalização e garantia da quantidade e qualidade das águas.

2. Incidência objectiva da TRH

A incidência objectiva da TRH assenta em cinco utilizações distintas dos recursos hídricos (artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 97/2008): i) a utilização privativa de águas do domínio público hídrico do Estado; ii) a descarga, directa ou indirecta, de efluentes sobre os recursos hídricos, susceptível de causar impacto significativo; iii) a extracção de materiais inertes do domínio público hídrico do Estado; iv) a ocupação de terrenos ou planos de água do domínio público hídrico do Estado; e v) a utilização de águas sujeitas a planeamento e gestão públicos, qualquer que seja a sua natureza ou regime legal, susceptível de causar impacto significativo.

3. Incidência subjectiva da TRH

Nos termos do artigo 5.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008, são sujeitos passivos da TRH todas as pessoas, singulares ou colectivas, que realizem as utilizações referidas no artigo 4.º do mesmo Decreto-Lei e às quais seja exigida a prévia obtenção dos necessários títulos de utilização. O artigo 56.º da Lei da Água prevê o princípio da necessidade de título de utilização (concretizando os princípio da precaução e da prevenção – LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008: 116) para as actividades com impacto significativo que envolvam a utilização de recursos hídricos, principalmente os recursos hídricos do domínio público (o título de utilização está também regulado no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, que rege a utilização dos recursos hídricos, alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 391-A/2007, de 21 de Dezembro; 93/2008, de 4 de Junho; 107/2009, de 15 de Maio; 245/2009, de 22 de Setembro; e 82/2010, de 2 de Julho; e pela Lei n.º 44/2013, de 29 de Agosto).

A TRH, ao ser limitada aos utilizadores sujeitos a título de utilização, não visa os pequenos utilizadores (porque, em princípio, estes não estão sujeitos a adquirir este título) cujos custos administrativos e ambientais são reduzidos, considerando-se que não lhes deve ser aplicável esta taxa, não só porque as suas actividades não têm impacto significativo nos recursos hídricos, mas também porque a aplicação de tal taxa aos pequenos utilizadores poderia ser demasiado onerosa para estes (esta delimitação entre os pequenos utilizadores e os utilizadores de maior dimensão é referida no próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 97/2008).

Contudo, o objectivo da TRH é tributar efectivamente o utilizador final dos recursos hídricos (TAVARES DA SILVA, 2013:94). Como tal, o artigo 5.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008 prevê que nos casos em que o utilizador final não seja o sujeito passivo da TRH, deve este sujeito passivo repercutir sobre o utilizador final o encargo económico que a taxa representa, juntamente com os preços ou tarifas que pratique (existindo assim uma obrigação legal de repercussão da TRH sobre o utilizador final – TAVARES DA SILVA, 2013:94-95).

4. Cálculo da base tributável da TRH – a fórmula TRH=A+E+I+O+U

Nos termos do artigo 6.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008, a base tributável da TRH é estabelecida através da soma de cinco componentes, expressa pela fórmula: TRH=A+E+I+O+U. Os cincos componentes acabam por corresponder às cinco formas de utilização de recursos hídricos identificadas no artigo 4.º do mesmo Decreto-Lei.

A aplicação das cinco componentes desta base tributável é cumulativa, mas a inaplicabilidade de um ou mais das componentes não prejudica a aplicação das restantes (artigo 6.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008). Às componentes da base tributável só podem ser aplicadas as isenções expressamente previstas no Decreto-Lei n.º 97/2008 (artigo 6.º/4). Além destas isenções, também está prevista a possibilidade de reduções das componentes nos casos expressamente previstos.

A componente A corresponde à utilização privativa de águas do domínio público hídrico do Estado, sendo calculada através da aplicação de um valor de base ao volume de água captado, desviado ou utilizado, expresso em metro3, multiplicado pelo coeficiente de escassez (coeficientes previstos no artigo 7.º/3 e 4 do Decreto-Lei n.º 97/2008) aplicável quando não se trate de águas marinhas (artigo 7.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008).

A componente E corresponde à descarga de efluentes, directa ou indirecta, sobre os recursos hídricos, sendo calculado através da aplicação de um valor de base à quantidade de poluentes contidas na descarga, expressa em quilograma (artigo 8.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008). Não é considerada descarga de efluentes, a restituição ao meio hídrico de águas empregues na produção de energia ou na refrigeração industrial (artigo 8.º/4 do Decreto-Lei n.º 97/2008). No artigo 8.º/8 do Decreto-Lei n.º 97/2008 (aditado pela Lei n.º 82-D/2014) está previsto um excepcional agravamento deste componente em 20%, nas descargas de efluentes em zonas hídricas vulneráveis ou sensíveis (zonas definidas na classificação constante do plano de gestão de região hidrográfica). No artigo 8.º/9 do mesmo Decreto-Lei (também aditado pela Lei n.º 82-D/2014) é estabelecido que a metodologia utilizada para o cálculo desta componente é distinta no sector da piscicultura, aquacultura e culturas biogenéticas, metodologia definida através de despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

A componente I corresponde à extracção de inertes do domínio público hídrico do Estado, sendo calculado através da aplicação de um valor de base ao volume de inertes extraídos, expresso em metro cúbico (artigo 9.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008).

A componente O corresponde à ocupação do domínio público hídrico do Estado e à ocupação e criação de planos de água, sendo calculado através da aplicação de um valor de base à área ocupada, expressa em metros2 (artigo 10.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008).

A componente U corresponde à utilização privativa de águas sujeitas a planeamento e gestão públicos, qualquer que seja a natureza ou regime legal dessas águas, sendo o componente calculado através da aplicação de um valor de base ao volume de água captado, desviado ou utilizado, expresso em metros3 (artigo 11.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008).

Nos termos do artigo 17.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008, está previsto que os valores de bases de todos os componentes são automaticamente actualizados todos os anos, através da aplicação do índice de preços no consumidor (IPC) publicado pelo Instituto Nacional de Estatística. Contudo, o artigo 17.º/2 do mesmo Decreto-Lei prevê que estes valores de base possam ser temporariamente alterados através de portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do ambiente e dos sectores afectados, de forma a garantir uma maior racionalidade na gestão dos recursos hídricos. Os valores de base para o ano de 2015 foram estabelecidos pelo Despacho n.º 6/CD/2015, de 9 de Fevereiro, da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), que é a entidade reguladora responsável pela TRH.

5. Determinação da matéria tributável da TRH

Para a determinação da matéria tributável da TRH estão previstas duas formas de determinação: i) a determinação directa da matéria tributável; e ii) a determinação indirecta da matéria tributável, que só é aplicável se for impossível recorrer à determinação directa.

A determinação directa da matéria tributável da TRH está prevista no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 97/2008. Nos termos do número 1 deste artigo, em regra a matéria tributável da TRH é determinada com base nos valores máximos constantes dos títulos de utilização.

A determinação indirecta da matéria tributável da TRH, prevista no artigo 13.º/1 do mesmo Decreto-Lei, só é utilizada quando haja a impossibilidade de determinar directamente a matéria tributável, por força da falta do título de utilização ou da violação dos seus termos. A determinação indirecta é feita oficiosamente, através de métodos indirectos, utilizando-se a estimativa fundamentada das componentes da base tributável da TRH com recurso aos elementos de facto e de direito que a APA reúna (a APA assumiu as funções das extintas Administrações de Região Hidrográfica-ARH’s, nos termos do artigo 15.º/1/c) a g) do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de Março, diploma que aprova a orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente). Esta determinação indirecta, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, não prejudica a aplicação, cumulativa, de contra-ordenações.

6. Liquidação e pagamento da TRH

Nos termos do artigo 14.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008, a liquidação da TRH é da competência da APA (que assumiu as competências das extintas ARH’s), devendo esta entidade emitir a competente nota de liquidação. Se o título de utilização do sujeito passivo tiver validade igual ou superior a um ano, a liquidação da TRH é realizada até ao termo do mês de Janeiro do ano seguinte àquele a que a taxa respeite (artigo 14.º/2). Se o título de utilização for de validade inferior a um ano, a liquidação da TRH é prévia à emissão do próprio título (artigo 14.º/3).

O artigo 15.º do mesmo Decreto-Lei (alterado pela Lei n.º 82-D/2014) prevê que se o valor global da TRH a pagar for inferior a 25 euros, a APA não realiza a liquidação (existindo uma isenção técnica), excepto nos casos em que a liquidação seja prévia à emissão do título de utilização.

O artigo 16.º do Decreto-lei n.º 97/2008 estabelece as regras de pagamento da TRH. Se o título de utilização tiver validade igual ou superior a um ano, o pagamento é efectuado até ao termo do mês de Fevereiro do ano seguinte àquele a que a taxa respeite (artigo 16.º/1), podendo a APA (que também assumiu as competências do extinto Instituto da Água-INAG, nos termos do artigo 15.º/1/b) do Decreto-Lei n.º 56/2012) autorizar, se for conveniente aos sistemas de facturação e pagamentos empregues pelo sujeito passivo, o pagamento antecipado da TRH, por meio de duas prestações semestrais em Junho e Dezembro do ano a que a taxa respeite, com acerto de contas no mês de Janeiro do ano seguinte (artigo 16.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2009).

Se o título de utilização possuir validade inferior a um ano, o pagamento é prévio à emissão desse mesmo título (artigo 16.º/3).

O pagamento desta taxa pode ser realizado por qualquer dos meios genericamente previstos na Lei Geral Tributária (artigo 16.º/4). A falta de pagamento atempado da taxa determina a aplicação de juros de mora à taxa legal em vigor, além da potencial revogação do título de utilização (se a mora prolongar por mais de um semestre, nos termos do artigo 32.º/1/e) do Decreto-Lei n.º 226-A/2007) e da aplicação das sanções previstas nos artigos 29.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 97/2008 (artigo 16.º/5 deste Decreto-Lei).

7. Afectação de receitas da TRH

As receitas da TRH estão consignadas em 50% ao fundo de protecção dos recursos hídricos (artigo 18.º/1a) do Decreto-Lei n.º 97/2008) e os outros 50% à APA (alínea b) do mesmo artigo, alterada pela Lei n.º 82-D/2014). Anteriormente a consignação era de 50% para o fundo, 40% para a ARH responsável pela liquidação e 10% para o INAG.

O fundo de protecção dos recursos hídricos tem como objectivo a promoção da utilização racional e a protecção dos recursos hídricos através da afectação de recursos a projectos e investimentos necessários ao seu uso mais eficiente (artigo 19.º/1 do Decreto-Lei n.º 97/2008). Este fundo é criado e regulado no Decreto-Lei n.º 172/2009, de 3 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de Junho.

No artigo 18.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008 estipula-se que as receitas da TRH devem ser utilizadas: i) no financiamento das actividades que tenham por objectivo melhorar a eficiência do uso da água e a qualidade dos recursos hídricos; ii) no financiamento das acções de melhoria do estado das águas e dos ecossistemas associados; e iii) na cobertura dos demais custos incorridos na gestão dos recursos hídricos, objecto de utilização e protecção.

Por fim, no artigo 18.º/3 prevê-se que, no caso de delegação das competências da APA em outras entidades públicas ou privadas, em matéria de licenciamento e fiscalização da utilização de recursos hídricos, cabe a estas entidades a receita resultante da aplicação a terceiros da componente U da TRH.

8. Natureza jurídica da Taxa de Recursos Hídricos

A Taxa de Recursos Hídricos é mais um dos inúmeros tributos que actualmente suscitam intensos debates na doutrina quanto à sua natureza jurídica.

A maioria da doutrina portuguesa identifica três categorias tributárias: os impostos (tributos unilaterais), as taxas (tributos bilaterais) e as demais contribuições financeiras. Estas últimas são consideradas um “tertium gens” face aos impostos e as taxas (v.g. CANOTILHO e MOREIRA, 2007:1095; FRANCO, 2007:60ss; SANCHES, 2007:53; TAVARES DA SILVA, 2013:19ss; VASQUES, 2008:31ss). Esta terceira categoria tributária reúne ao mesmo tempo, características de taxa – as contribuições são contraprestações devidas por uma determinada categoria de sujeitos como contraprestação de alguns factos tributários de natureza ainda bilateral (v.g. FRANCO, 2007:61; TAVARES DA SILVA, 2013: 87; VASQUES, 2008: 32ss) – e característica de imposto – as contribuições são contraprestações não individualizáveis, contraprestações que não se dirigem à compensação de prestações administrativas concretas e directamente aproveitadas pelo sujeito passivo, mas sim à compensação de prestações que beneficiam colectivamente uma determinada categoria de sujeitos (v.g. CANOTILHO e MOREIRA, 2007:1095; FRANCO, 2007:62; TAVARES DA SILVA, 2013:87; VASQUES, 2008:31). As contribuições assentam no princípio de equivalência (mesmo que seja uma equivalência não rigorosa entre a medida deste tributo e a prestação pública realizada – SANCHES, 2007:53) e não no princípio da capacidade contributiva (VASQUES, 2008:32ss).

Ao nível da jurisprudência, a TRH tem sido qualificada juridicamente como contribuição, e não como verdadeira taxa (v.g. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 11 de Abril de 2013, processo nº 08574/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Setembro de 2013, processo nº 01254/13). Nos mesmos acórdãos tem sido afastada a inconstitucionalidade orgânica deste tributo, já que a TRH está prevista numa lei da Assembleia da República (mais precisamente no artigo 78.º da Lei da Água), lei que remete, nos termos do seu artigo 102.º, para a legislação complementar (o Decreto-Lei n.º 97/2008) que rege o regime económico e financeiro dos recursos hídricos, onde se regula com mais detalhe a TRH.

Na doutrina são poucos os Autores que especificamente se debruçaram sobre a questão da natureza jurídica da TRH. A maioria defende que a TRH é uma contribuição e não uma taxa (existindo, contudo, quem defenda que a TRH é verdadeiramente uma taxa assente numa contraprestação especifica e individualizável – v.g. COSTA, 2012). Contudo, há divergência quanto ao tipo específico de contribuição que está em causa – há quem a classifique como contribuição a pretexto da extrafiscalidade e há quem a classifique como contribuição especial.

Para TAVARES DA SILVA (2013:95-96), a TRH não é verdadeiramente uma contribuição extrafiscal em sentido próprio, porque considera que esta “taxa” não só se destina à promoção da utilização sustentável dos recursos hídricos (finalidade extrafiscal), mas também, em igual medida, “a financiar o funcionamento geral de serviços da Administração Pública e projectos de promoção do uso sustentável da água”. A autora classifica a TRH como uma contribuição a pretexto da extrafiscalidade, por este tributo ter como finalidade predominante o agravamento dos custos por parte dos utilizadores dos recursos hídricos e não a tentativa de corrigir ou modelar os comportamentos destes utilizadores. Esta posição é reforçada pela circunstância de a afectação de receitas desta contribuição (nos termos do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 97/2008) não se dirigir (pelo menos directamente) à melhoria do acesso e à preservação dos recursos hídricos, sendo estas receitas utilizadas no financiamento geral dos serviços públicos (isto é, no financiamento da Agência Portuguesa do Ambiente) e no financiamento de projectos de investigação (através do fundo de protecção de recursos hídricos previsto no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 97/2008).

Diferentemente, para LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE (2008:125), a TRH tem duas funções: i) uma função retributiva (através da compensação dos custos das prestações públicas que proporcionem vantagens aos utilizadores ou que envolvam a realização de despesas públicas) e ii) uma função extrafiscal (através da promoção da utilização sustentável dos recursos hídricos, promoção essa realizada mediante a internalização dos custos decorrentes da actividades que causem impacto significativo negativo nos recursos hídricos). Estes autores classificam a TRH como contribuição especial (sendo as contribuições especiais definidas, nos termos do artigo 4.º/3 da Lei Geral Tributária, como tributos que “assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade”) e, como tal, classificam a TRH como imposto (LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008:126). Os mesmos autores consideram, ainda, que as TRH sujeitas a repercussão sobre o utilizador final são impostos sobre o rendimento (LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008:128) e que as TRH não sujeitas a esta repercussão são impostos sobre o consumo (LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008:126-127).

Olhando para as três funções da TRH previstas no artigo 3.º/2 do Decreto-Lei n.º 97/2008, é fácil perceber a dificuldade na determinação da natureza jurídica deste tributo – quanto à finalidade de compensar o benefício que resulta da utilização privativa do domínio público hídrico (beneficio este que pode ser considerado como contraprestação especifica e individualmente mensurável – LEITE DE CAMPOS e CLEMENTE, 2008:121), a TRH assume a figura de uma taxa; quanto à finalidade de compensar o custo ambiental inerente às actividades susceptíveis de causar um impacto significativo nos recursos hídricos (custo este indivisível), a TRH assume a figura de um imposto; e quanto à finalidade de compensar os custos administrativos inerentes ao planeamento, gestão, fiscalização e garantida da quantidade e qualidade das águas, a TRH assume a figura de uma contribuição a favor de entidades públicas.

9. Breve referência aos tributos estaduais espanhóis sobre as águas

Em Espanha, foi também aprovado um regime jurídico das Aguas, que actualmente é o Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (de ora em diante denominado Ley de Aguas, Real Decreto que revogou a anterior Ley 29/1985, de 2 de agosto). No Título VI deste diploma (artigos 111.º bis e seguintes) está previsto, à semelhança da Lei das Águas portuguesa, o “regímen económico-financiero de la utilización del domínio público hidráulico“, regime regulamentado mais em detalhe nos artigos 284.º e seguintes do Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprova o Regulamento do Domínio Público Hidráulico.

Tanto na Ley de Aguas, como no Regulamento do Domínio Público Hidráulico, estão previstos vários tributos estaduais em matéria de recursos hídricos: i) o “canon de utilización de los bienes del domínio público hidráulico”; ii) o “canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica”; iii) o “canon de control de vertidos”; e iv) o “canon de regulación” e a “tarifa de utilización del agua”.

O “canon de utilización de los bienes del domínio público hidráulico” está regulado no artigo 112.º da Ley de Aguas e nos artigos 284.º e seguintes do Regulamento (estando ainda previsto um “canon” especial para a produção de energia eléctrica em águas continentais – artigo 122.º bis da Ley de Aguas). Este “canon”, nos termos do artigo 112.º/1 da Ley de Aguas, é devido pela ocupação, utilização e aproveitamento dos bens do domínio público hidráulico (bens definidos no artigo 2.º/b) e c) da Ley de Aguas), quando estas actividades exigiam concessão ou autorização administrativa para a sua prática (à semelhança dos sujeitos passivos da TRH, que são os utilizadores sujeitos a prévio título de utilização). Esta taxa destina-se à protecção e melhoria do domínio público hídrico em causa (artigo 112.º/1 da Ley de Aguas), sendo qualificada como taxa de ocupação de domínio público (seguindo a definição de taxa do artigo 2.º/2/a) da Ley Geral Tributaria espanhola) pela maioria da doutrina espanhola (v.g. ALONSO GONZALÉZ, 2012:22; PAIGÈS I GALTÉS, 2005:38).

O “canon de control de vertidos” está regulado no artigo 113.º da Ley de Aguas e nos artigos 289.º e seguintes do Regulamento. São sujeitos passivos deste tributo, quem realize descarga no domínio no domínio público hídrico (113.º/2 da Ley de Aguas). Este “canon” destina-se a financiar as investigações, o controlo, a protecção e a melhoria de cada região hidrográfica receptora das descargas (113.º/1 da Ley de Aguas). A maioria da doutrina espanhola classifica este tributo como taxa (v.g. PAIGÈS I GALTÉS, 2005: 22ss). Contudo, há Autores espanhóis que o classificam como imposto (v.g. ALONSO GONZÁLEZ, 2012: 21; FALCÓN Y TELLA, 1996:679).

O “canon de regulación” e a “tarifa de utilización del água” estão previstos no artigo 114.º da Ley de Aguas e nos artigos 296.º e seguintes do Regulamento. Enquanto o “canon de regulación” visa compensar os custos suportados pela Administração Estatal na realização, exploração e conservação de obras, total ou parcialmente financiadas pelo Estado, nas águas superficiais e subterrâneas; “a tarifa de utilización del agua” visa compensar a realização, exploração e conservação de obras hidráulicas específicas, financiadas total ou parcialmente pelo Estado (contudo, no artigo 296.º/2 do Regulamento esta tarifa é limitada às obras integralmente financiadas pelo Estado), e que sejam obras que permitam o aproveitamento e a disponibilidade do uso da água. Ficam sujeitos a este “canon” e a esta “tarifa” os beneficiários destas obras. Estes tributos são classificados, pela maioria da doutrina espanhola, como contribuições especiais (definidas no artigo 2.º/2/b) da Ley Geral Tributaria espanhola como “los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos”) a favor da Administração Estatal (v.g. ALONSO GONZÁLEZ, 2012: 18; PAIGÈS I GALTÉS, 2005:13). Contudo, a jurisprudência dos tribunais espanhóis tem vindo a classificar estes dois tributos como verdadeiras taxas (v.g. sentença do Tribunal Supremo espanhol de 31.12.1996, recurso nº. 2196/1994; sentença do Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 18.02.2010, recurso nº 1461/2007).

Em Espanha, além destes tributos estaduais, ainda existem os tributos autonómicos (PAIGÈS I GALTÉS, 2005: 83ss; SARTORIO ALBALAT e CASANELLAS CHUECOS: 2012) e os tributos locais (PAIGÈS I GALTÉS, 2005: 177ss) relativos à utilização da água.

10. Breve referência à transposição e implementação da Diretiva Quadro da Água em outros Estados-Membros da União Europeia

Em França, a Diretiva Quadro da Água foi transposta pela Loi nº 2004-338 du 21 avril 2004. Esta lei alterou várias disposições normativas do Code de l’environnement (“Código do Ambiente”). É neste diploma, mais concretamente no Título I do seu Livro II (artigos L210-1 e seguintes), que se encontra o principal regime jurídico francês de regulamentação das águas e onde estão previstas as agências da água (“agences de l´eau”), que têm como principal função promover uma equilibrada e eficiente gestão dos recursos hídricos e dos ambientes aquáticos (artigo L213-8-1 deste Code). As referidas agências são financiadas por “tributos” (“redevances”) que assentam na concretização do princípio da precaução e do princípio da reparação dos danos provocados ao ambiente (artigo L213-10 do Code). Estas “redevances” estão previstas nos artigos L213-10-1 e seguintes do Code (SCHRIVER-MAZZUOLI, 2012: 205ss).

Além de Portugal, Espanha e França, todos os outros Estados-Membros já transpuseram a Diretiva Quadro da Água e formularam distintos regimes jurídicos de regulamentação da utilização e gestão dos recursos hídricos (mas todos eles assentes nos princípios fundamentais do direito europeu do ambiente e nos objetivos estabelecidos na Diretiva Quadro) – exemplo da Itália (através do Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152) e do Luxemburgo (através da Loi du 19 décembre 2008 relative à l´eau).

Os Estados-Membros adoptaram diferentes instrumentos de financiamento das medidas e dos serviços de gestão dos recursos hídricos (diferentes tipos de tributos, tarifas e preços, além do financiamento proveniente dos orçamentos públicos). No Terceiro Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução da Diretiva-Quadro Água (COM/2012/0670 final), a Comissão considerou que a tarifação da utilização da água é ainda inadequada e pouco transparente face à necessidade de recuperação dos custos ambientais e dos recursos consumidos. Nesse mesmo Relatório, a Comissão recomenda que os Estados-Membros “adotem políticas transparentes e equitativas de tarifação da água, baseadas na mediação do consumo” e “melhorem as avaliações custo-benefício, para garantir a recuperação dos custos”. Em 2015, numa Comunicação (o Quarto Relatório) da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a Diretiva-Quadro Água (COM/2015/0120 final), a Comissão continua a apontar falhas por parte dos Estados-Membros nesta matéria. Estes Relatórios têm sido acompanhados de documentos de análise individual da implementação desta Diretiva em cada Estado-Membro (exemplo do recente Commission Staff Working Document about the implementation of the Water Framework Directive River Basin Management Plans – Member State: Portugal (SWD (2015) 55 final), onde é analisada a Taxa de Recursos Hídricos.

II – JURISPRUDÊNCIA

• Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11.04.2013, processo 08574/12 – determinou que a TRH deve ser qualificada juridicamente como contribuição e julgou não existir qualquer inconstitucionalidade orgânica desta “taxa” [[1]]

• Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26.09.2013, processo 01254/13 - determinou que a TRH deve ser qualificada juridicamente como contribuição e julgou não existir qualquer inconstitucionalidade orgânica desta “taxa” [[2]]

• Sentença do Tribunal Supremo espanhol de 31.12.1996, recurso nº. 2196/1994 – qualificou o “canón de regulación” e a “tarifa de utilización del agua” como taxas, considerando ainda que a regulamentação destas taxas respeita o princípio da reserva de lei tributária [[3]]

• Sentença do Tribunal Supremo espanhol de 29.06.2011, recurso nº. 5101/2007 – qualificou o “canon de control de vertidos” como taxa [[4]]

• Sentença do Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 18.02.2010, recurso nº. 1461/2007 – qualificou o “canón de regulación” e a “tarifa de utilización del agua” como taxas [[5]]

III – DOCUMENTOS

1. Legislação comunitária

• Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro (Directiva Quadro da Água) [[6]]

2. Legislação portuguesa

• Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, que estabelece a utilização dos recursos hídricos, alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 391-A/2007, de 21 de Dezembro; 93/2008, de 4 de Junho; 107/2009, de 15 de Maio; 245/2009, de 22 de Setembro; e 82/2010, de 2 de Julho; e Lei n.º 44/2013, de 29 de Agosto [[7]]

• Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, que estabelece o regime económico e financeiro dos recursos hídricos, alterado pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de Dezembro [[8]]

• Decreto-Lei n.º 172/2009, de 3 de Agosto, que cria o Fundo de Protecção dos Recursos Hídricos, alterado pelo Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de Junho [[9]]

• Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de Março, que aprova a lei orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente [[10]]

• Despacho n.º 6/CD/2015, de 9 de Fevereiro, que actualiza os valores de base da TRH a aplicar às utilizações a realizar em 2015 [[11]]

• Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da Água, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro (Directiva Quadro da Água), e estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas (rectificada pela Rectificação n.º 11-A/2006, de 23 de Fevereiro e alterada pelos Decretos-Lei n.ºs 245/2009, de 22 de Outubro; 60/2012, de 14 de Março; e 130/2012, de 22 de Junho) [[12]]

3. Legislação espanhola

• Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprova o Regulamento do Domínio Público Hidráulico, com alterações posteriores [[13]]

• Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprova a Ley de Aguas, com alterações posteriores [[14]]

5. Legislação francesa

• Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 – transpõe a Diretiva Quadro da Água [[15]]

• Code de l’environnement [[16]]

6. Legislação italiana

• Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – transpõe a Diretiva Quadro da Água e regula a prevenção da poluição da água e a gestão das águas [[17]]

7. Legislação luxemburguesa

• Loi du 19 décembre 2008 relative à l´eau – transpõe a Diretiva Quadro da Água e regula a gestão e utilização da água [[18]]

8. Relatórios e documentos da Comissão Europeia

• COMISSÃO EUROPEIA, 2012, Terceiro Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução da Diretiva-Quadro Água (2000/60/CE) e dos planos de gestão de bacia hidrográfica, COM/2012/0670 final [[19]]

• COMISSÃO EUROPEIA, 2012, European Overview – Comission Staff Working Document accompanying the report of the Implementation of the Water Framework Directive, SWD (2012) 379, volume 1 [[20]] e volume 2 [[21]]

• COMISSÃO EUROPEIA, 2015, Comunicação (ou Quarto Relatório) da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a Diretiva-Quadro Água e a Diretiva Inundações: ações tendentes à consecução do «bom estado» da água na EU e à redução dos riscos de inundações, COM /2015/0120 final [[22]]

• COMISSÃO EUROPEIA, 2015, Commission Staff Working Document about the implementation of the Water Framework Directive River Basin Management Plans – Member State: Portugal, SWD (2015) 55 final [[23]]

IV – BIBLIOGRAFIA

• ALONSO GONZÁLEZ, Luís Manuel, «Los tributos estatales sobre la agua. Los tributos de la Ley de Aguas», in Tributos, aguas e infraestructuras, coord. Luís Manuel ALONSO GONZÁLEZ e Heleno TAVEIRA TORRES, Atelier Libros, Barcelona, 2012

• ARAGÃO, Maria Alexandra, Direito Comunitário do Ambiente, Cadernos CEDOUA, Almedina, Coimbra, 2002

• CANOTILHO, José Joaquim Gomes, e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2007

• COSTA, Jorge Meira, Tributos Ecológicos e competência dos Tribunais – Anotação ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (1ª Secção – Contencioso Administrativo) de 13-01-2012, P.0844/11.8BEPRT, Working Paper TributariUM (6), Universidade do Minho, 2012

• FALCÓN Y TELLA, R., «Las medidas tributarias medioambientales y la jurisprudencia constitucional», in Derecho del medio ambiente y Administración local, Civitas, Madrid, 1996

• FRANCO, António de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2007

• LEITE DE CAMPOS, Gonçalo, e CLEMENTE, Miguel, «As Taxas de Regulação Económica nos Sectores das Águas e Resíduos», in As Taxas de Regulação Económica em Portugal, coord. Sérgio VASQUES, Almedina, Coimbra, 2008

• PAGÈS I GALTÉS, Joan, Tributos sobre las aguas (estatales, autonómicos y locales), Marcial Pons, Madrid, 2005

• SANCHES, J. L. Saldanha, Manual de Direito Fiscal, 3ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2007

• SARTORIO ALBALAT, Susana, e CASANELLAS CHUECOS, Montserrat, «La tributación autonómica del agua: cánones de saneamiento y cánones del agua», in Tributos, aguas e infraestructuras, coord. Luís Manuel ALONSO GONZÁLEZ e Heleno TAVEIRA TORRES, Atelier Libros, Barcelona, 2012

• SCHRIVER-MAZZUOLI, Louise, La gestion durable de l´eau: Ressources – Qualité – Organisation, Dunod, Paris, 2012

• TAVARES DA SILVA, Suzana, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2013

• VASQUES, Sérgio (coord.), As Taxas de Regulação Económica em Portugal, Almedina, Coimbra, 2008

Webgrafia

• Sítio oficial da Comissão sobre a Diretiva Quadro da Água (Water Framework Directive) - http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/index_en.html