Diferenças entre edições de "Princípio da Transparência"
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'''2. Princípio da transparência e acesso à informação''' | '''2. Princípio da transparência e acesso à informação''' | ||
| − | O princípio da transparência tem ganho efectividade nos últimos anos, para o que muito contribuiu a regulamentação em instrumentos normativos internacionais do direito de Acesso à Informação por parte dos cidadãos <ref> Vide H1 - Essa tendência mundial surgiu após a publicação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, da Organização das Nações Unidas (ONU), o qual, por meio do seu art. XIX, preceitua que “ Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras” </ref>, impondo-se assim um standard máximo de transparência possível. O direito de acesso à informação é um instrumento normativo que garante aos cidadãos a possibilidade de participação na vida política do Estado, por meio do controle direto. Trata-se, portanto, de um direito instrumental de outros direitos, como o direito de petição, perante os órgãos públicos, em defesa de interesses individuais, colectivos ou difusos. | + | O princípio da transparência tem ganho efectividade nos últimos anos, para o que muito contribuiu a regulamentação em instrumentos normativos internacionais do direito de Acesso à Informação por parte dos cidadãos <ref> Vide H1 - Essa tendência mundial surgiu após a publicação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, da Organização das Nações Unidas (ONU), o qual, por meio do seu art. XIX, preceitua que “ Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras” </ref>, impondo-se assim um standard máximo de transparência possível. O direito de acesso à informação é um instrumento normativo que garante aos cidadãos a possibilidade de participação na vida política do Estado, por meio do controle direto <ref> Sérgio da Cunha afirma que na República, a autoridade é sujeita a controles estruturais, direitos, indiretos ou mistos, explicando que o controle estrutural é o que se faz no modo de distribuição e exercício das funções do governo, como, por exemplo, rotatividade das investiduras, mecanismos de transparência e publificação.</ref>. Trata-se, portanto, de um direito instrumental de outros direitos, como o direito de petição, perante os órgãos públicos, em defesa de interesses individuais, colectivos ou difusos. |
| + | Como forma de respeitar o princípio da transparência no âmbito dos procedimentos administrativos, a Administração é obrigada a divulgar informações, seja antes, durante ou após a respectiva decisão, mostrando a todos de forma clara os caminhos percorridos (TAVARES DA SILVA, 2010: 94). Outrossim, qualquer individuo tem o direito a aceder aos procedimentos e processos que se lhe refiram (TAVARES DA SILVA, 2010: 33). | ||
| + | A transparência é muitas vezes confundida com a mera divulgação de informações, mas deve distinguir-se desta última, no sentido de que a informação transferida não deve ser apenas observável, mas também relevante para a pessoa que a recebe, e além disso tem de ser confiável e suficientemente precisa (FORSSBÆCK and OXELHEIM, 2014: 35). Logo, conclui-se que o simples acesso à informação por parte do cidadão nada vale se esta não for clara, e transmitida em uma linguagem de fácil compreensão. Não pode considerar-se informação aquela que apenas possa ser entendida por técnicos ou especialistas. | ||
| + | O princípio da transparência torna possível a responsabilização dos agentes públicos, na medida em que ao dar publicidade aos atos de gestão pública, permite-se que os governos sejam responsabilizados pelas atuações e pelas políticas adoptadas em função dos fundamentos apresentados (RUBINSTEIN, 2011: 881). Neste contexto, a transparência pode tornar os governos mais responsáveis, minar o poder dos interesses especiais e, assim, potenciar melhores políticas e instituições públicas de maior qualidade (GLENNERSTER and SHIN, 2008: 184). Além disso, quando a transparência é assimilada nas práticas sociais pode ser uma arma poderosa contra a corrupção <ref>Vide H2 - O Artigo 10 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, de 2003, diz que “Art. 10 – Informação pública. Tendo em conta a necessidade de combater a corrupção, cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública, inclusive no relativo à sua organização, funcionamento e processos de adoção de decisões, quando proceder.</ref> e promotora da governança e da accountability <ref>Vide H3 </ref>. | ||
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| + | '''3. Princípio da transparência e controlo da actuação pública''' | ||
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| + | A tendência mundial para assegurar a transparência dos atos públicos, bem como a autonomização de uma nova dimensão de um Estado Democrático de Direito no sentido de permitir o controlo sobre o dinheiro e bens públicos por parte dos cidadãos, tem contribuído para o aumento do número de ordenamentos jurídicos que consagram o princípio da transparência de forma expressa. Um desses exemplos é a recente Lei nº 73/2013 <ref>Vide H4</ref>, editada em Portugal, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, trazendo, como um dos seus princípios fundamentais, o princípio da transparência, e o conceituando no sentido de que este se traduz num dever de informação mútuo entre estas e o Estado, bem como no dever de divulgar aos cidadãos, de forma acessível e rigorosa, a informação sobre a sua situação financeira <ref>Vide H5</ref>. | ||
| + | No Brasil, ressalta-se a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na promoção de maior transparência fiscal dos atos públicos, incluindo, por meio de um dos seus dispositivos <ref>O art. 48 da LRF (Lei Complementar nº 101/2000) assim dispõe: | ||
| + | Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. | ||
| + | Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;</ref>, o incentivo à participação popular como forma de garantir a transparência. | ||
| + | Neste contexto, a transparência da Administração apresenta-se como uma ferramenta indispensável do controle moral e social do erário e também da atuação daquela parcela da população que efetivamente assume posicionamento ativo e preocupado com as questões políticas e financeiras, assumindo-se como agente de controle social (PÍTSICA, 2012: 172) e de fiscalização dos gestores públicos (TORRES, 2004:12). É dessa forma que a transparência é considerada um dos alicerces básicos do Estado Democrático do Direito e da moderna Administração Pública, pois, pelo acesso à informação e pela participação na gestão da ‘coisa pública’, é possível reduzir os espaços do sigilo, da ineficiência e do arbítrio (MARTINS JÚNIOR, 2010: 35). A informação por via da transparência possibilita a organização dos cidadãos e a sua luta na reivindicação de mudanças de governo, assim como uma valorização dos procedimentos democráticos, contribuindo para que as escolhas dos representantes sejam mais informadas ou mesmo para a remoção de dirigentes da administração governamental (VAUGHN, 2011: 974). | ||
| + | Além disso, contribui para o desenvolvimento da cidadania política. A democracia representativa significa que os cidadãos tem o direito de escolher os seus líderes, por meio de eleições, nas quais eles votam baseados no conhecimento e nas informações de que dispõem sobre os candidatos a governantes. Por essa razão, o governo democrático pressupõe um eleitorado informado, ou seja, um eleitorado armado pelas informações disponibilizadas sobre o futuro governante (METCALFE, 2014: 249). Apesar de a transparência ser muitas vezes reconduzida à divulgação de informações, esta não pode ser resumida a isso, haja vista que essas informações devem ser divulgadas de modo que a população as compreenda. Regista-se aqui, no contexto da passagem para o NDA, a transmutação do cidadão em cliente – neste caso o cliente é o cidadão e o resultado esperado é a informação solicitada, divulgada de forma compreensível e clara <ref>Vide H11</ref>. | ||
| + | Convém destacar também o fato de o princípio da transparência reunir funções materiais e instrumentais, tais como: 1) aperfeiçoamento do caráter democrático do Estado, contribuindo para a legitimidade do exercício do poder e da função pública; 2) concretização da dignidade da pessoa humana, haja vista que as pessoas são tratadas com mais respeito uma vez que os agentes públicos devem ser transparentes e prestar contas à sociedade; 3) restauração da confiança na Administração Pública, pois existe a possibilidade de acesso e participação da população nos procedimentos administrativos; 4) existência de controle do devido processo legal, possibilitando um controle por parte dos órgãos de controle e da sociedade; 5) garantia dos direitos dos administrados, uma vez que a administração pública é obrigada a exercer todas as suas obrigações, incluindo a garantia dos direitos dos administrados; 6) maior adesão e consenso dos administrados às decisões administrativas, já que os administrados têm como acompanhar de forma transparente as decisões e fundamentações da administração pública, sendo de mais fácil a respectiva (MARTINS JUNIOR, 2010: 47). | ||
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| + | '''4. Princípio da transparência e contratação pública''' | ||
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| + | O princípio da transparência tem uma relevância especial no domínio da contratação pública. Com efeito, é um princípio que está presente nos diplomas legislativos que disciplinam esta matéria <ref>O n.º 4 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos Português dispõe: “À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência”. | ||
| + | O §3º do artigo 3º da Lei nº 8.666/93 (Lei das Licitações Públicas Brasileira) ressalta que: “A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura”. | ||
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Revisão das 16h15min de 24 de fevereiro de 2015
Mariana Oliveira de Carvalho [1]
I - CONCEITO
O termo transparência é a propriedade de um corpo que se deixa atravessar pela luz e permite distinguir, por meio da sua espessura, os objetos que se encontram atrás. Neste sentido, a transparência administrativa significa que atrás do invólucro formal de uma instituição se perfilam relações concretas entre indivíduos e grupos que são percepcionados pelo observador (CHEVALIER, 1988:251). A transparência pode ser analisada sob várias óticas, podendo significar divulgação ativa de informações (OLIVER, 2004: 2), divulgação de escolhas políticas (FOX, 2005: 2), ou ainda a disponibilidade e o aumento do fluxo para o público de informações de forma oportuna, abrangente, relevante, de alta qualidade e confiáveis relativamente às actuações governativas (FERRANTI, 2009:7).
1. Princípios da transparência e princípios próximos
A transparência é um princípio que deve ser prosseguido constantemente, devendo ser realizado de acordo com o contexto de referência (MERLONI, 2008: 102). Admitem-se diversas interpretações do que possa ser a concretização aplicativa deste princípio, porém, o objetivo de evitar atividades sombrias à lei consubstancia um denominador comum. O princípio da transparência não pode ser estudado de forma isolada, uma vez que este, apesar de ser relativamente novo no âmbito do direito administrativo, pode ser encontrado na realização de outros princípios, tais como o princípio da publicidade, motivação, imparcialidade, eficiência e legalidade. Parte da doutrina tradicional insiste em estudar o princípio da transparência, não como um princípio independente, mas como parte do princípio da publicidade, entendendo que uma das funções do princípio da publicidade é o dever administrativo de manter plena transparência dos comportamentos das entidades públicas, não podendo haver, em um Estado Democrático de Direito, ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida (BANDEIRA DE MELLO, 2013: 117). Porém, o princípio da transparência difere do princípio da publicidade, já que, por meio desse último, as entidades públicas apenas são obrigadas a divulgar os seus atos, e nem sempre essa mera divulgação de informações é realizada de forma transparente. Outro princípio também próximo ao princípio da transparência é o princípio da motivação, o qual está formalmente ligado ao princípio da publicidade, haja vista que este princípio nada mais seria do que a transparência, ou seja, ausência de decisões secretas, possibilidade de dar ciência das decisões da Administração e das razões que a justificam (DI PIETRO, 1996: 74). Em relação à ligação existente entre o princípio da transparência e o da imparcialidade, pode-se destacar que a transparência do procedimento decisório, no seu todo, constitui uma importante garantia preventiva da imparcialidade. Atuar com transparência contribui para a objetividade, isenção e equidistância dos interesses em presença, projetando para o exterior um sentimento de confiança (NUNES DE ALMEIDA, 2014: 102). Logo, a transparência tem uma dupla função quanto à imparcialidade da administração pública, pois garante a imparcialidade e garante junto dos particulares a confiança na imparcialidade (RIBEIRO, 1996: 191). Quanto ao princípio da eficiência, considerando que a transparência administrativa é uma tendência da nova administração, tendo em vista a considerável melhoria da performance dos órgãos e agentes públicos, podemos afirmar que dentro da ideia de eficiência formal da Administração se encontra a necessidade de transparência das atividades dos órgãos e agentes públicos (GONÇALVES, 2013). Por último, a transparência tem-se tornado o novo homólogo do princípio clássico da legalidade, uma vez que o princípio da transparência promove em grande parte os mesmos e similares valores que o princípio da legalidade, ou seja, a exigência de uma base jurídica para a ação do governo. Em seus valores subjacentes, a transparência está intimamente relacionada com a legalidade; portanto, pode desempenhar um papel crucial na lei e processos de decisão política, em que o princípio da legalidade está fora do alcance e não faz sentido, nomeadamente, no caso de novas maneiras não ortodoxas de tomada de decisão, que muitas vezes se caracterizam por um alto grau de informalidade. Todavia, isto não significa que o princípio clássico da legalidade possa ser descartado. Ele ainda é um dos pilares dos nossos sistemas jurídicos e certamente continuará a ser. No entanto, o princípio da transparência vem cumprindo as mesmas funções ou funções similares, que são cruciais para a sustentação jurídico-política de certas medidas, particularmente nos casos em que o princípio da legalidade não pode ser operativo (BIJSTERVELD, 9-12).
2. Princípio da transparência e acesso à informação
O princípio da transparência tem ganho efectividade nos últimos anos, para o que muito contribuiu a regulamentação em instrumentos normativos internacionais do direito de Acesso à Informação por parte dos cidadãos [1], impondo-se assim um standard máximo de transparência possível. O direito de acesso à informação é um instrumento normativo que garante aos cidadãos a possibilidade de participação na vida política do Estado, por meio do controle direto [2]. Trata-se, portanto, de um direito instrumental de outros direitos, como o direito de petição, perante os órgãos públicos, em defesa de interesses individuais, colectivos ou difusos. Como forma de respeitar o princípio da transparência no âmbito dos procedimentos administrativos, a Administração é obrigada a divulgar informações, seja antes, durante ou após a respectiva decisão, mostrando a todos de forma clara os caminhos percorridos (TAVARES DA SILVA, 2010: 94). Outrossim, qualquer individuo tem o direito a aceder aos procedimentos e processos que se lhe refiram (TAVARES DA SILVA, 2010: 33). A transparência é muitas vezes confundida com a mera divulgação de informações, mas deve distinguir-se desta última, no sentido de que a informação transferida não deve ser apenas observável, mas também relevante para a pessoa que a recebe, e além disso tem de ser confiável e suficientemente precisa (FORSSBÆCK and OXELHEIM, 2014: 35). Logo, conclui-se que o simples acesso à informação por parte do cidadão nada vale se esta não for clara, e transmitida em uma linguagem de fácil compreensão. Não pode considerar-se informação aquela que apenas possa ser entendida por técnicos ou especialistas. O princípio da transparência torna possível a responsabilização dos agentes públicos, na medida em que ao dar publicidade aos atos de gestão pública, permite-se que os governos sejam responsabilizados pelas atuações e pelas políticas adoptadas em função dos fundamentos apresentados (RUBINSTEIN, 2011: 881). Neste contexto, a transparência pode tornar os governos mais responsáveis, minar o poder dos interesses especiais e, assim, potenciar melhores políticas e instituições públicas de maior qualidade (GLENNERSTER and SHIN, 2008: 184). Além disso, quando a transparência é assimilada nas práticas sociais pode ser uma arma poderosa contra a corrupção [3] e promotora da governança e da accountability [4].
3. Princípio da transparência e controlo da actuação pública
A tendência mundial para assegurar a transparência dos atos públicos, bem como a autonomização de uma nova dimensão de um Estado Democrático de Direito no sentido de permitir o controlo sobre o dinheiro e bens públicos por parte dos cidadãos, tem contribuído para o aumento do número de ordenamentos jurídicos que consagram o princípio da transparência de forma expressa. Um desses exemplos é a recente Lei nº 73/2013 [5], editada em Portugal, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, trazendo, como um dos seus princípios fundamentais, o princípio da transparência, e o conceituando no sentido de que este se traduz num dever de informação mútuo entre estas e o Estado, bem como no dever de divulgar aos cidadãos, de forma acessível e rigorosa, a informação sobre a sua situação financeira [6]. No Brasil, ressalta-se a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na promoção de maior transparência fiscal dos atos públicos, incluindo, por meio de um dos seus dispositivos [7], o incentivo à participação popular como forma de garantir a transparência. Neste contexto, a transparência da Administração apresenta-se como uma ferramenta indispensável do controle moral e social do erário e também da atuação daquela parcela da população que efetivamente assume posicionamento ativo e preocupado com as questões políticas e financeiras, assumindo-se como agente de controle social (PÍTSICA, 2012: 172) e de fiscalização dos gestores públicos (TORRES, 2004:12). É dessa forma que a transparência é considerada um dos alicerces básicos do Estado Democrático do Direito e da moderna Administração Pública, pois, pelo acesso à informação e pela participação na gestão da ‘coisa pública’, é possível reduzir os espaços do sigilo, da ineficiência e do arbítrio (MARTINS JÚNIOR, 2010: 35). A informação por via da transparência possibilita a organização dos cidadãos e a sua luta na reivindicação de mudanças de governo, assim como uma valorização dos procedimentos democráticos, contribuindo para que as escolhas dos representantes sejam mais informadas ou mesmo para a remoção de dirigentes da administração governamental (VAUGHN, 2011: 974). Além disso, contribui para o desenvolvimento da cidadania política. A democracia representativa significa que os cidadãos tem o direito de escolher os seus líderes, por meio de eleições, nas quais eles votam baseados no conhecimento e nas informações de que dispõem sobre os candidatos a governantes. Por essa razão, o governo democrático pressupõe um eleitorado informado, ou seja, um eleitorado armado pelas informações disponibilizadas sobre o futuro governante (METCALFE, 2014: 249). Apesar de a transparência ser muitas vezes reconduzida à divulgação de informações, esta não pode ser resumida a isso, haja vista que essas informações devem ser divulgadas de modo que a população as compreenda. Regista-se aqui, no contexto da passagem para o NDA, a transmutação do cidadão em cliente – neste caso o cliente é o cidadão e o resultado esperado é a informação solicitada, divulgada de forma compreensível e clara [8]. Convém destacar também o fato de o princípio da transparência reunir funções materiais e instrumentais, tais como: 1) aperfeiçoamento do caráter democrático do Estado, contribuindo para a legitimidade do exercício do poder e da função pública; 2) concretização da dignidade da pessoa humana, haja vista que as pessoas são tratadas com mais respeito uma vez que os agentes públicos devem ser transparentes e prestar contas à sociedade; 3) restauração da confiança na Administração Pública, pois existe a possibilidade de acesso e participação da população nos procedimentos administrativos; 4) existência de controle do devido processo legal, possibilitando um controle por parte dos órgãos de controle e da sociedade; 5) garantia dos direitos dos administrados, uma vez que a administração pública é obrigada a exercer todas as suas obrigações, incluindo a garantia dos direitos dos administrados; 6) maior adesão e consenso dos administrados às decisões administrativas, já que os administrados têm como acompanhar de forma transparente as decisões e fundamentações da administração pública, sendo de mais fácil a respectiva (MARTINS JUNIOR, 2010: 47).
4. Princípio da transparência e contratação pública
O princípio da transparência tem uma relevância especial no domínio da contratação pública. Com efeito, é um princípio que está presente nos diplomas legislativos que disciplinam esta matéria [9].
- ↑ Vide H1 - Essa tendência mundial surgiu após a publicação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, da Organização das Nações Unidas (ONU), o qual, por meio do seu art. XIX, preceitua que “ Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras”
- ↑ Sérgio da Cunha afirma que na República, a autoridade é sujeita a controles estruturais, direitos, indiretos ou mistos, explicando que o controle estrutural é o que se faz no modo de distribuição e exercício das funções do governo, como, por exemplo, rotatividade das investiduras, mecanismos de transparência e publificação.
- ↑ Vide H2 - O Artigo 10 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, de 2003, diz que “Art. 10 – Informação pública. Tendo em conta a necessidade de combater a corrupção, cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública, inclusive no relativo à sua organização, funcionamento e processos de adoção de decisões, quando proceder.
- ↑ Vide H3
- ↑ Vide H4
- ↑ Vide H5
- ↑ O art. 48 da LRF (Lei Complementar nº 101/2000) assim dispõe: Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
- ↑ Vide H11
- ↑ O n.º 4 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos Português dispõe: “À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência”. O §3º do artigo 3º da Lei nº 8.666/93 (Lei das Licitações Públicas Brasileira) ressalta que: “A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura”.