Comunidade Intermunicipais

Francisca Costa Gonçalves

1. As comunidades intermunicipais no contexto atual

1.1. As comunidades intermunicipais como uma categoria de entidades intermunicipais

As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.

As comunidades intermunicipais nascem, no plano normativo, através da Lei n.º 11/2003, de 13 de maio. O legislador previu, nessa altura, dois tipos distintos de comunidades intermunicipais (artigo 2.º, n.º 1): as comunidades intermunicipais de fins gerais e as associações de municípios de fins específicos; definia ambas as categorias de comunidades intermunicipais como pessoas coletivas de direito público, com a particularidade de as primeiras serem constituídas por municípios ligados entre si por um nexo de territorialidade. A Lei n.º 11/2003 foi revogada pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto. Nesta Lei, de forma diversa, o legislador previu (artigo 2.º, n.º 1) que podia haver associações de municípios de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. As primeiras eram as comunidades intermunicipais – pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondessem a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) –, enquanto as segundas eram associações de municípios de fins específicos – pessoas coletivas de direito privado criadas para a realização em comum de interesses específicos dos municípios que as integram. Enuncia-se apenas uma evolução legal porquanto, até ao surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, pouco foi o recurso, na realidade, a esta forma específica de cooperação intermunicipal. As comunidades intermunicipais constituíam, tão-só, uma previsão normativa (especialmente, antes da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto; ao abrigo desta Lei foram efetivamente criadas comunidades intermunicipais – a sua atuação era, no entanto, bastante limitada). De facto, a análise desta entidade pública começa a ser feita, pela doutrina, essencialmente, após o surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. De resto, só nessa Lei (RJAL) se procede à inserção das comunidades intermunicipais na categoria, mais ampla, das entidades intermunicipais.

1.2. As comunidades intermunicipais como uma associação pública de autarquias locais

Antes de indicar que são entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal, o RJAL previu, no artigo 63.º, n.º 1, que podem ser instituídas associações públicas de autarquias locais para a prossecução conjunta das respetivas atribuições, acrescentando, no n.º 2, que são associações de autarquias locais as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos. Deste modo, conclui-se que o legislador pretendeu que as comunidades intermunicipais (assim como as áreas metropolitanas) pertencessem a dois universos: o universo das associações públicas de autarquias locais e o universo das entidades intermunicipais. Diferentemente, o mesmo já não sucede em relação às associações de freguesias e de municípios de fins específicos, que são apenas associações de autarquias locais. Do exposto decorre que as comunidades intermunicipais (bem como as áreas metropolitanas) aparecem, na organização administrativa portuguesa, como entidades públicas que agregam autarquias locais (em ambos os casos, municípios) – além dos municípios, o artigo 236.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) considera autarquias locais as freguesias e as regiões administrativas (estas últimas nunca instituídas). Pode, por conseguinte, dizer-se haver um desdobramento legal do superconceito organizatório «associações públicas de autarquias locais», que integra, assim, três categorias de entidades públicas: as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos (SÉRVULO CORREIA, 2016, 20). De resto, é indiscutível o estatuto de pessoa coletiva pública de todas estas entidades – o próprio RJAL as qualifica como tal, quando, no n.º 1 do artigo 63.º, se refere a «associações públicas». Com efeito, as comunidades intermunicipais constituem, como afirma a doutrina, entidades que «”associam”, “integram”, “juntam” ou “agregam” municípios e que desenvolvem a sua ação num plano – porventura, mais do que “intermunicipal’’ – “supramunicipal”» (COSTA GONÇALVES, 2014, 22).

A cooperação intermunicipal – por meio de associações de municípios ou outras modalidades – constitui um fenómeno praticamente universal. A este propósito, compreenda-se que há uma associação de municípios quando vários municípios se congregam numa entidade juridicamente distinta (no caso, a comunidade intermunicipal), a associação, de que aqueles se tornam membros, sendo os órgãos da nova entidade constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). Este último Autor acrescenta que a racionalidade do associativismo intermunicipal decorre de uma lógica de defesa e realização de interesses comuns. Desta forma, é previsível o entendimento segundo o qual os municípios assumem um papel central na criação, i.e., constituição, das comunidades intermunicipais. De facto, o legislador criou normativamente a figura das comunidades intermunicipais, no entanto concedeu aos municípios liberdade de criação efetiva desta associação pública. Isto decorre inequivocamente do artigo 80.º, n.º 1 do RJAL – aí, prevê-se que a constituição das comunidades intermunicipais compete às câmaras municipais, ficando a eficácia do acordo constitutivo, que define os seus estatutos, dependente da aprovação pelas assembleias municipais. Concretamente, e de acordo com o n.º 2 do artigo 80.º, as comunidades intermunicipais constituem-se por contrato, nos termos previstos na lei civil, sendo outorgantes os presidentes dos órgãos executivos dos municípios envolvidos (i.e., os Presidentes de Câmara). Não deixa de ser curiosa a remissão para a lei civil, visto estar em causa a constituição, por entidades públicas (os municípios), de uma pessoa coletiva pública – porém, a doutrina tem interpretado essa remissão como querendo tão-só significar que a constituição formal das comunidades intermunicipais se processa nos mesmos termos que a constituição de uma associação de direito civil, i.e., por escritura pública (conforme resulta do artigo 168.º do Código Civil) (COSTA GONÇALVES, 2014, 28). A exigência de escritura pública, neste caso, não altera a natureza pública ao ato fundador da comunidade intermunicipal – o contrato de associação –, justificando-se, tão-apenas, para garantir a devida publicidade na criação de uma nova entidade. Se não é, como visto, a Lei – RJAL – (portadora de suficiente publicidade) que procede a essa criação, é necessário garanti-la de outro modo .

Importa, neste contexto, alertar para o facto de os municípios não poderem criar comunidades intermunicipais sempre que se deparem, em concreto, com o limite legal consignado no n.º 5 do artigo 80.º: não pode haver comunidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco ou que tenham uma população que somada seja inferior a 85.000 habitantes.

Uma vez criada, nos termos expostos, uma comunidade intermunicipal, em concreto, qualquer município abrangido pela área territorial, legalmente definida, da CIM, a pode integrar, a todo o tempo. Neste sentido vai expressamente a norma contida no artigo 80.º, n.º 4 do RJAL; o legislador reconheceu a todos os municípios ainda não integrantes de uma comunidade intermunicipal, o direito potestativo de a ela aderir (i.e., o poder de, por um ato de livre vontade, produzir determinados efeitos jurídicos inelutáveis, portanto, não passíveis de violação), bastando, para o efeito, deliberação da câmara municipal aprovada pela assembleia municipal respetiva e comunicada à comissão executiva intermunicipal. É inexigível, portanto, a anuência dos municípios já integrantes da comunidade. Todavia, o RJAL não concedeu tão-apenas liberdade de criação das comunidades intermunicipais e liberdade de entrada nas mesmas (esta última para os municípios que não a integraram aquando da sua constituição); o RJAL atribuiu aos municípios, também, liberdade de saída da comunidade intermunicipal a que pertencem. Esta última está prevista no artigo 65.º, n.º 1 do RJAL – permite-se o abandono da comunidade a todo o tempo, mediante deliberação à pluralidade de votos do respetivo órgão deliberativo. O exercício, por parte de um município, desta liberdade de saída, acarreta, contudo – quando exercido nos três anos seguintes à data em que ingressou na comunidade intermunicipal – a perda de todos os benefícios financeiros e administrativos que tenha recebido em virtude da sua pertença à mesma.

De acordo com o exposto, é certo concluir que as comunidades intermunicipais constituem uma associação pública de autarquias locais – em concreto, municípios –, resultando o nascimento efetivo das mesmas da vontade dos municípios (inexistindo, por imperativo legal, uma sua constituição obrigatória), que podem, a todo o tempo, abandoná-las. A existência efetiva, em Portugal, das comunidades intermunicipais teve, portanto, na sua base, uma vontade municipal (conjunta, visto traduzir, sempre, a união de vários municípios). Ver-se-á, no entanto, que se tratou de uma vontade induzida e, na sua expressão, muito condicionada pelo legislador.

1.3. As comunidades intermunicipais como entidades cujo âmbito de ação é definido em função do território e do substrato pessoal

As comunidades intermunicipais são, sabe-se já, associações de municípios. Contudo, um município, em concreto, não pode escolher a comunidade intermunicipal a que pretende pertencer. De facto, ainda que, como referido anteriormente, o RJAL tenha atribuído liberdade aos municípios na criação das comunidades intermunicipais, não permitiu, no entanto, que estes pudessem escolher a comunidade intermunicipal que visavam integrar. Deste modo, o RJAL não se limitou a consagrar normativamente a figura das comunidades intermunicipais – no Anexo II previu a possibilidade de criação de vinte e uma comunidades intermunicipais, cujo território foi pelo legislador desenhado e pré-determinado. Consequentemente, os municípios podem tão-só integrar a comunidade intermunicipal no âmbito da qual hajam sido, abstratamente, inseridos (p.e.: o Município de Arraiolos só pode integrar a Comunidade Intermunicipal do Alentejo Central). Significa isto que a delimitação territorial das comunidades intermunicipais resulta, não da vontade dos municípios, mas da lei (concretamente, do RJAL). Por isto, diz-se que as comunidades intermunicipais podem ser vistas como um produto legislativo (embora não acabado, uma vez que o efetivo nascimento das mesmas depende dos municípios) (COSTA GONÇALVES, 2014, 27). Daqui decorre que a atuação das comunidades intermunicipais está circunscrita ao território, legalmente delimitado, das mesmas. Importante é referir, a este propósito, que a área geográfica das vinte e uma comunidades intermunicipais (atualmente, todas constituídas) corresponde às NUTS III, estando em causa, assim, unidades administrativas (para efeitos estatísticos, usados pelo Eurostat e pela União Europeia) – neste sentido vai o artigo 139.º do RJAL.

De resto, o substrato pessoal está diretamente ligado à dimensão corporativa destas entidades públicas que, como já foi explicado, são constituídas por vários municípios, territorialmente ligados entre si. Como refere a doutrina, as comunidades intermunicipais «são estruturalmente associativas quanto à sua constituição – são pessoas coletivas constituídas por outras pessoas coletivas (os municípios) –, combinando este elemento pessoal com o territorial, dado corresponderem a unidades territoriais definidas com base nas NUTS III» (LOPES MARTINS, 2009, 10). Neste sentido, o próprio conceito «intermunicipal» reflete a existência de um vínculo associativo, i.e., que representa a união de vários municípios.

1.4. A estrutura orgânica das comunidades intermunicipais e a legitimidade democrática indireta das mesmas

Como refere a doutrina, um traço característico das associações de municípios reconduz-se ao facto de os órgãos da nova entidade serem constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). As comunidades intermunicipais não constituem exceção. De facto, os órgãos das comunidades intermunicipais são, em geral, constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes. Neste contexto, compreenda-se, em primeiro lugar, que há, nestas comunidades, de acordo com o artigo 82.º do RJAL, quatro órgãos – a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo intermunicipal, e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal. Parte da doutrina considera haver, neste elenco, dois órgãos de natureza deliberativa (a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal), um de natureza executiva (o secretariado executivo intermunicipal) e, por fim, de acordo com o artigo 98.º, n.º 1 do RJAL, um de natureza consultiva (o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal) (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 532); de forma ligeiramente diversa, alguns autores entendem que o conselho intermunicipal apresenta uma feição híbrida, dispondo de competências típicas de órgão deliberativo (paralelas às das assembleias municipais), e também de competências típicas de órgão executivo (paralelas às das câmaras municipais) (COSTA GONÇALVES, 2014, 30). Não obstante, certo é que a assembleia intermunicipal é constituída por membros de cada assembleia municipal dos municípios que integram a comunidade intermunicipal (eleitos de forma proporcional, nos termos indicados no artigo 83.º, n.º 1 do RJAL); o conselho intermunicipal é, como prevê o artigo 88.º, n.º 1 do RJAL, constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a comunidade (havendo, de entre estes membros, um presidente e dois vice-presidentes); o secretariado executivo intermunicipal é constituído pelo primeiro-secretário e – mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal –, até dois secretários intermunicipais (artigo 93.º); o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal é constituído por representantes das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses intermunicipais (artigo 98.º). Por conseguinte, conclui-se que os dois primeiros órgãos (i.e., a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal) são formados exclusivamente por membros pertencentes aos órgãos dos municípios integrantes (a assembleia municipal e a câmara municipal , respetivamente). Em face do exposto, verifica-se que inexiste legitimidade democrática direta nas comunidades intermunicipais; os cidadãos não elegem (ao invés do que sucede relativamente aos municípios e, também, às freguesias) os órgãos que constituem a comunidade intermunicipal – parte deles é formada a partir dos órgãos dos municípios integrantes da comunidade. Por isto se fala, corretamente, de legitimidade democrática indireta das comunidades intermunicipais. Como bem diz a doutrina, «Da natureza intermunicipal das associações de municípios decorre a ausência de órgão diretamente eleito pelos cidadãos, como sucede com as autarquias locais. As associações agrupam municípios e não os cidadãos diretamente» (VITAL MOREIRA, 2007, 14). Pode, assim, dizer-se que a legitimidade democrática (direta) não reside na entidade pública – comunidade intermunicipal –, mas nos seus associados – municípios. As comunidades intermunicipais consubstanciam, assim, um prolongamento da autonomia local de que são titulares os municípios.

1.5. As comunidades intermunicipais como entidades pertencentes ao setor da Administração autónoma territorial

As comunidades intermunicipais são, como sabemos, constituídas por vários municípios. Além disso, alguns dos seus órgãos (assembleia intermunicipal e conselho intermunicipal) são compostos exclusivamente pelos titulares dos órgãos dos municípios associados – representativos das populações abrangidas. Deste modo, «o governo, o controlo e a direção das CIM encontram-se radicados nos municípios associados, razão pela qual as mesmas se podem conceber como modelos organizativos de afirmação, de prolongamento e de extensão da autonomia local.» (COSTA GONÇALVES, 2014, 38). Em face do exposto, dúvidas não pode haver quanto à inclusão destas entidades no setor da Administração autónoma – «(…) as Entidades Intermunicipais fazem parte da administração autónoma de base associativa, de entes públicos, embora caracterizadas, em especial, pela sua contiguidade territorial» (MELO FIGUEIRAS, 2018, I, 496 e 497) Não obstante, observe-se que, uma vez instituídas, as CIM passam a ser unidades administrativas com existência própria – logo, com as quais o Estado se pode relacionar e às quais pode atribuir competências próprias (COSTA GONÇALVES, 2014, 39).

Em face do exposto, parece ser de afastar uma possível «confusão» entre a situação das CIM e quaisquer figuras da Administração do Estado, como, p.e., os serviços periféricos que operam em parcelas do território (circunscrições) de matriz regional. É o caso das designadas «Comissões de coordenação e desenvolvimento regional» (doravante, CCDR). Estas últimas pertencem ao setor da Administração direta do Estado – são órgãos locais ou periféricos do Estado, que atuam na dependência direta do Governo (órgão superior da Administração Pública: artigo 182.º da CRP), e que dispõem de competências territorialmente limitadas a uma certa circunscrição administrativa (OLIVEIRA, FIGUEIREDO DIAS, 2015, 65). De facto, nos termos do Decreto-lei n.º 228/2012, de 25 de outubro (artigo 1.º, n.º 3): «A definição das orientações estratégicas e a fixação de objetivos para as CCDR, nos domínios do ambiente, ordenamento do território, conservação da natureza, cidades, e o acompanhamento da sua execução, bem como a designação dos respetivos cargos de direção superior, são articulados entre os membros do Governo (…)».

Existem cinco CCDR – cujo território constitui unidades administrativas que correspondem às NUTS II. O papel destas entidades não se confunde, portanto, com o das CIM. Além de estas últimas, que são vinte e uma, atuarem em circunscrições mais pequenas (NUTS III), têm uma origem ou proveniência municipal e, mesmo que exerçam competências delegadas pelo Estado, estão umbilicalmente ligadas aos municípios. As CCDR são, diversamente, organismos típicos do Estado, subordinados ao Governo; executam, neste sentido, missões do Estado no espaço regional em que atuam.

2. As comunidades intermunicipais no contexto da descentralização administrativa

2.1. As comunidades intermunicipais e a descentralização na Lei n.º 75/2013 (RJAL)

Afirma a doutrina que a descentralização administrativa reflete um modelo pluralista de organização interna do Estado, deixando claro que não existe uma única Administração Pública e que o Estado não tem hoje o monopólio de exercício da função administrativa. O exercício das atividades inerentes a esta função encontra-se, com efeito, repartido entre o Estado e outras entidades públicas (OTERO, 2010, I, 143). Assim, «a descentralização administrativa democrático-territorial traduz-se, primordialmente, na criação de entidades públicas menores com substrato populacional e territorial, exercendo poderes de nível administrativo» (BACELAR GOUVEIA, 2005, II, 963). Pode, com efeito, ver-se a descentralização administrativa (em sentido amplo) como repartição de atribuições por uma pluralidade de pessoas coletivas públicas; contudo, apenas haverá descentralização em sentido estrito quando as várias tarefas públicas estiverem atribuídas a unidades administrativas infraestaduais que, para além de se encontrarem dotadas de autonomia em relação ao Estado, detêm ainda a capacidade de gerir autonomamente os seus assuntos (OLIVEIRA, FIGUEIREDO DIAS, 2015, 97).

O Título IV do Anexo I (RJAL) tem como epígrafe «Descentralização administrativa», postulando-se, no artigo 111.º, que esta se concretiza através da transferência, por via legislativa, de competências (rectius, atribuições ) de órgãos do Estado para órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais (onde se incluem, como sabemos, as comunidades intermunicipais). Acrescentou o legislador, no artigo 112.º, que a descentralização administrativa visa a aproximação das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis. É, concretamente, a norma contida no artigo 113.º que – repetindo que a descentralização administrativa se concretiza através da transferência legal de competências de órgãos do Estado para órgãos (designadamente) das comunidades intermunicipais – determina que essa transferência deve ser sempre realizada relativamente a competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais – parece estar aqui em causa um critério habilitante e determinante desta transferência de competências. A este propósito, refira-se que a «Transferência de competências» (que aparece, com efeito, como um meio de concretização da descentralização) está inserida na Secção II do Capítulo I do Título IV.

Todavia, neste contexto, não deixa de ser surpreendente a inserção sistemática do Capítulo II – relativo à «Delegação de competências» – no Título respeitante à descentralização administrativa. No fundo, parece isto significar que o legislador, no âmbito da descentralização administrativa, previu duas vias possíveis: por um lado, a transferência legal de competências e, por outro lado, a delegação de competências. Enquanto a primeira é feita por lei e assume caráter definitivo e universal (artigo 114.º RJAL), a segunda concretiza-se necessariamente através de contrato interadministrativo (120.º RJAL), o que, por sua vez, não garante aquele caráter definitivo (visto poder haver cessação do contrato – por qualquer um dos contraentes – nos termos do artigo 123.º) nem universal (visto poder haver delegação de competências, ao abrigo do contrato, numa só CIM, ou haver delegações de diferentes competências nas várias CIM, em concreto). Neste preciso sentido, diz a doutrina: «O legislador veio, na verdade, estabelecer duas formas distintas de operar uma maior descentralização administrativa.» (MELO FIGUEIRAS, 2018, I, 512). Pode dizer-se, a propósito deste último aspeto, que há, no RJAL, também uma lógica casuística ou episódica, na efetivação da descentralização administrativa.

As comunidades intermunicipais estão normativamente configuradas como entidades públicas com competências próprias – conferidas diretamente por lei (podendo estas ser competências transferidas legalmente, nos termos do artigo 111.º do RJAL) ou constantes dos respetivos estatutos – e, ainda, competências delegadas – podendo a delegação, através de contrato interadministrativo, ser feita pelo Estado, top-down, ou pelos municípios que as integram, bottom up – artigo 116.º do RJAL. De acordo com o exposto, verifica-se estarem aqui presentes (abstratamente) as duas vias de concretização da descentralização: a transferência legal de competências e a delegação de competências.

Neste sentido, relativamente ao núcleo de competências próprias das comunidades intermunicipais, além das competências que podem resultar do próprio contrato constitutivo (competências estas que refletiriam a pretensão – por parte dos municípios associados – de administrar interesses comuns a si; i.e., desses concretos municípios), as comunidades intermunicipais aparecem investidas de competências próprias, por ato legislativo. De facto, nesse sentido vai indubitavelmente a norma contida no artigo 81.º, n.º 1 do RJAL. Daqui decorre que as comunidades intermunicipais foram desenhadas, pelo RJAL, como entidades públicas que – a existirem efetivamente – não viveriam exclusivamente da realização dos fins constantes do contrato institutivo (que seriam, por isso, comuns aos municípios associados); independentemente desses fins (que, a existirem, resultarão, sempre, da vontade dos municípios), as CIM aparecem no RJAL como entidades às quais já está (abstratamente) adstrita a realização de determinadas finalidades públicas – as que constam do artigo 81.º, n.º 1. Portanto, antes de as comunidades intermunicipais nascerem na realidade, já aparecem legalmente providas de sentido útil – o de garantir a realização daquelas finalidades públicas (p.e.: promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido). Aliás, o legislador vai mais longe, porquanto – em vista da execução daquelas finalidades – prevê um núcleo de competências (artigos 81.º, n.º 2 e 90.º a 96.º) que existirá, de forma automática, com a criação de uma comunidade intermunicipal, em concreto. Mais uma vez, as comunidades intermunicipais aparecem como produto legislativo – não se pode dizer que estejam legalmente configuradas como uma entidade criada para os municípios, territorialmente ligados, poderem administrar, tão-só, interesses comuns (isto acontecerá nos casos das associações de municípios de fins específicos); estão, isso sim, legalmente configuradas como uma entidade pública que, além de poder administrar interesses comuns dos municípios associados, realiza as finalidades que o legislador (alheio aos interesses dos municípios em concreto) lhe destinou e venha a destinar. De resto, ver-se-á como parece isto refletir a possibilidade de haver comunidades intermunicipais a dedicar-se exclusivamente à prossecução e realização de competências legais, inexistindo administração voluntária de interesses comuns aos municípios associados.

Além deste núcleo de competências próprias previsto no RJAL, as comunidades intermunicipais poderão ser, ainda, investidas de competências por transferência legislativa avulsa – concretizando o Estado, assim, a descentralização administrativa pretendida pelo RJAL, nos termos, nomeadamente, do artigo 111.º. Por isto, a doutrina afirma que o catálogo de competências próprias das comunidades intermunicipais se revela aberto e com caráter evolutivo, alertando, porém, para a eventualidade de o legislador poder preferir concretizar a descentralização nas comunidades intermunicipais em detrimento dos municípios (COSTA GONÇALVES, 2014, 33). Aliás, note-se mesmo que estas, nos termos do artigo 69.º da Lei n.º 73/2013, de 03 de setembro, recebem transferências do Orçamento do Estado. Importa, a propósito, não esquecer que há um critério, já indicado, que deve ser respeitado sempre que o Estado proceda a esta transferência legal: aquele que está consignado na norma contida no artigo 113.º, in fine, do RJAL.

Por fim, disse-se também que as comunidades intermunicipais podem exercer competências delegadas – pelo Estado e ou pelos municípios associados. Esta delegação será sempre feita por contrato (artigo 120.º RJAL); exige-se, desta forma, o acordo da própria comunidade intermunicipal, o que (sempre que exista) constitui sinal evidente de interesse na delegação por parte daquela. A delegação de competências por parte do Estado está sujeita, de acordo com o artigo 124.º do RJAL, ao mesmo critério a que está sujeita a transferência legal de competências – assim, o Estado só deve delegar competências nas comunidades intermunicipais quando essas competências se insiram nos domínios dos interesses próprios das populações (delimitadas por referência ao território da CIM). No entanto, as competências concretamente delegáveis terão sempre que ser determinadas por lei (n.º 2 do artigo 124.º). Todavia, importa esclarecer, ainda que tenhamos dito que parece que o legislador configura a delegação de competências como uma forma de concretização da descentralização administrativa (a par da transferência legal de competências), não se pode concluir, por isso, que as competências delegadas passam a ser competências próprias das comunidades intermunicipais. De facto, isso só sucede em caso de transferência legal de competências (há uma transferência de domínio); no caso da delegação de competências, estas continuam a ser do Estado, no entanto este (e a comunidade intermunicipal) acordam que o exercício dessas será feito pela comunidade (inexiste, assim, uma transferência de titularidade/domínio). Em termos rigorosos, a delegação de competências não é uma forma de concretização da descentralização administrativa; é, ao invés, uma forma de desconcentração.

Em último lugar, além de poder haver delegação de competências pelo Estado, também os municípios de uma comunidade intermunicipal podem delegar competências próprias nessa comunidade intermunicipal. Porém, alerte-se para o facto de, neste caso, não estarem em causa competências próprias da comunidade intermunicipal (como as competências que decorrem do ato constitutivo da comunidade) – as competências continuarão a ser tituladas pelo município delegante. O legislador não afastou, também neste caso, o critério habilitante da delegação de competências (e também da transferência legal de competências) – neste sentido vai, sem dúvida, o artigo 128.º do RJAL, com a ligeira diferença de haver uma maior concretização do critério neste domínio (o legislador previu «em especial no âmbito (…)»). A previsão legal desta delegação de competências (parecendo o RJAL ter, aqui, caráter de lei de habilitação, por força do caráter menos vago da norma) permite a livre criação de um espaço de diálogo exclusivo ao município delegante (de per si e, portanto, distante dos restantes associados) e à comunidade intermunicipal – o n.º 3 do artigo 128.º não faz depender a admissibilidade de um contrato de delegação de um município na CIM da existência de um número mínimo de municípios com contratos de delegação.

Parece, assim, claro o propósito de o RJAL (num plano abstrato) atribuir papel ativo a esta «nova» entidade pública, que é configurada legalmente como destinatária de competências ou do exercício de competências do Estado – tanto por via da transferência legal de competências, como por via da delegação de competências.

2.2. As comunidades intermunicipais e a descentralização na Lei n.º 50/2018

A Lei-quadro n.º 50/2018, de 16 de agosto, procede à transferência de competências – ou, talvez melhor, enquadra o processo de transferência de competências – do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais (portanto, também para as comunidades intermunicipais). De facto, concluiu-se já que o catálogo de competências próprias das comunidades intermunicipais se revela aberto e com caráter evolutivo – a previsão, no artigo 111.º do RJAL, da transferência legal de competências (como via de concretização da descentralização administrativa) permite um contínuo aumento do universo de competências próprias das comunidades intermunicipais. E isto reflete-se, precisamente, na Lei n.º 50/2018. Neste sentido, observe-se que a Lei prevê a transferência de novas competências para as entidades intermunicipais (designadamente, para as comunidades intermunicipais) nos setores da educação, ensino e formação profissional; ação social; saúde; proteção civil; justiça; e promoção turística (artigos 31.º a 36.º da Lei). Porém, como clarifica o artigo 4.º, n.º 1 da Lei, a concretização da transferência é feita através de diplomas legais de âmbito setorial, relativos às diversas áreas a descentralizar. Por efeito desta opção, têm sido emitidos vários decretos-lei de desenvolvimento, concretizando esta transferência legal de competências (p.e.: o Decreto-Lei n.º 99/2018, que concretiza o quadro de transferência de competências para as entidades intermunicipais no domínio da promoção turística). Neste contexto, o legislador permitiu, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Lei, que os municípios possam prorrogar esta transferência de competências (que, na ausência de tal permissão, se deveria concretizar em 2019). Não obstante, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo, indicou o ano de 2021 como aquele em que todas as competências se devem considerar transferidas.

Foi já explicitado o facto de, no RJAL, haver a previsão de duas possíveis vias de descentralização administrativa: por um lado, a transferência legal de competências; por outro, a delegação de competências (que não é, rigorosamente, uma forma de concretização de descentralização administrativa, mas sim de desconcentração). Concluiu-se também que a delegação de competências introduz uma lógica mais episódica na concretização da descentralização administrativa, porquanto é desprovida de caráter universal e definitivo. De forma diversa, na Lei n.º 50/2018, subsiste uma outra lógica – o artigo 3.º determina que a transferência das novas competências tem caráter universal (à semelhança do artigo 114.º do RJAL) sendo que, uma vez que a Lei prevê a concretização desta transferência em domínios tão diversos, acabará, provavelmente, por retirar algum protagonismo à delegação de competências. I.e., esta Lei irá, possivelmente, resultar (quando e se efetivamente realizada a transferência) num aumento significativo do universo de competências próprias das comunidades intermunicipais, deixando, por isso, de ser tão necessário o recurso à delegação de competências (no domínio dos setores previstos nos artigos 31.º a 36.º) – o Estado, querendo delegar o exercício de tais competências em determinada(s) CIM, tinha que celebrar, com a(s) CIM, um contrato, porém isso deixará de ser necessário uma vez que as competências passarão a tituladas e exercidas pelas próprias CIM. Passa a dominar, deste modo, uma lógica de universalidade – enquanto, como vimos, ao abrigo exclusivo do RJAL, subsistia uma lógica mais casuística (visto inexistir lei que concretizasse a transferência legal de competências, sendo necessário, por isso, o recurso à delegação de competências), no âmbito da Lei n.º 50/2018 ganha vida o caminho da transferência legal de competências (que, no RJAL, constitui tão-só uma previsão normativa, que carece de concretização).

Não obstante, o legislador (da Lei n.º 50/2018) não revogou, como resulta dos artigos 40.º, n.º 1, e 41.º, os artigos 116.º a 123.º do RJAL. Assim, continua a poder haver delegação competências (designadamente, do Estado) para as comunidades intermunicipais. Deste modo, embora a Lei tenha apontado para um modelo de transferência legal de competências, continua a permitir a existência de delegações «assimétricas», garantindo, assim, ao Estado a possibilidade de continuar titular de determinadas competências, delegando o exercício das mesmas em determinada(s) CIM. De todo o modo, a vontade do legislador parece ser – com a Lei n.º 50/2018 – a de aumentar, consideravelmente, o catálogo de competências próprias das comunidades intermunicipais.

Por fim, é importante analisar um outro aspeto. Sem prejuízo de tudo aquilo que foi dito, parece resultar do artigo 30.º, n.º 2 da Lei, estarmos perante uma transferência legal incompleta. É que o legislador previu que compete às entidades intermunicipais exercer as novas competências de âmbito intermunicipal, estipulando, porém, que o exercício destas novas competências depende de acordo prévio dos municípios que integram as entidades intermunicipais. Consequentemente, faz depender a efetiva transferência de competências da vontade dos municípios integrantes das entidades intermunicipais, designadamente, das comunidades intermunicipais. A este propósito, e sem prejuízo de a letra da lei ser mais ou menos clara, poderiam porventura suscitar-se dúvidas quanto ao número de municípios que devem acordar na transferência de competências para existir efetivo acordo prévio – na linha do que a letra da Lei n.º 50/2018 sugere, os decretos-lei de desenvolvimento já emitidos esclarecem-na: preveem que o acordo prévio tem de envolver todos os municípios. Exige-se, portanto, unanimidade – veja-se, neste sentido, os artigos 4.º, n.º 1, 9.º, n.º 1, 4.º, n.º 1 e 5.º, n.º 1, respetivamente, dos Decretos-lei n.ºs 99, de 28 de novembro de 2018 (concretiza o quadro de transferência de competências para as entidades intermunicipais no domínio da promoção turística) e 101 (concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais e das entidades intermunicipais no domínio da justiça), 102 (concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos das entidades intermunicipais no domínio dos projetos financiados por fundos europeus e dos programas de captação de investimento) e 103, todos de 29 de novembro de 2018 (concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais e das entidades intermunicipais no domínio do apoio aos bombeiros voluntários).

Neste sentido, pode ser difícil a efetiva obtenção deste acordo – basta que um município integrante de uma comunidade intermunicipal não esteja de acordo com a transferência de competências para esta ficar inviabilizada (o que, na realidade, não é improvável, pelo menos em certos casos). Deste modo, ainda que assim seja respeitada a vontade dos municípios, não deixa de ser certo o entendimento segundo o qual, se o propósito do legislador foi o de aumentar o núcleo de competências próprias das comunidades intermunicipais, permitiu a Lei que esse «caísse por terra» pela simples discordância de um município. Mas, mais do que isso, se, prima facie, domina uma lógica de universalidade e uniformização – as competências serão transferidas para todas as comunidades intermunicipais (artigo 3.º, n.º 1 da Lei) – a mesma deixa de estar garantida quando se faz depender a transferência de acordo prévio de todos os municípios integrantes de uma comunidade intermunicipal. De facto, se é certo que os municípios de uma concreta CIM podem acordar na transferência, não é menos certo que os municípios (ou alguns) de uma outra CIM podem não acordar na transferência. Por conseguinte, poderá haver uma «atomização» das soluções de descentralização – poderá haver comunidades intermunicipais titulares destas competências e, simultaneamente, poderá haver comunidades intermunicipais não titulares destas competências. Por tudo isto, parece, numa primeira leitura, que o legislador quis concretizar e reforçar a descentralização administrativa nas comunidades intermunicipais, todavia, esta pode, na realidade, nunca ser concretizada. De resto, o necessário acordo prévio de todos os municípios – quando não tenha sido obtido, em concreto – pode mesmo criar uma situação indesejável de dúvida. É que há competências cuja transferência se destina, tão-só, às entidades intermunicipais (p.e.: as competências previstas no artigo 34.º da Lei e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 103/2018), pelo que, na falta de acordo prévio de todos os municípios quanto à transferência destas competências, fica por saber quem é competente para as exercer: o Estado, os municípios? É provável que a resposta varie em razão da natureza das competências em causa.

3. Enquadramento jurídico-constitucional das comunidades intermunicipais

3.1. As associações de autarquias locais na CRP

O artigo 253.º da CRP, inserido no Capítulo III do Título VIII (cuja epígrafe é «Poder Local»), prevê que os municípios «podem constituir associações para a administração de interesses comuns», às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias. Deste modo, é certo concluir que o direito de os municípios criarem ou aderirem a uma associação (para protegerem e promoverem os seus interesses comuns) goza de proteção constitucional. Ainda, além de proteção constitucional, goza de proteção internacional, como decorre do artigo 10.º da Carta Europeia de Autonomia Local. Como afirma a doutrina, as associações de municípios constituem, pois, uma instância de poder local, não supramunicipal, mas intermunicipal, mais concretamente uma forma jurídica de cooperação intermunicipal – ainda que, sem dúvida, a de maior alcance, por se tratar de uma cooperação institucionalizada (PACHECO DE AMORIM, 2009, 83).

É importante, neste contexto, notar que o legislador constituinte determinou que as associações de municípios visam a administração de interesses comuns; como esclarece a doutrina, «as atribuições prosseguidas pelos municípios reconduzem-se sempre ao interesse coletivo da população respetiva, pelo que os interesses comuns a que se refere o preceito, no contexto sistemático em que se insere, só podem ser interesses coletivos partilhados entre as populações dos municípios envolvidos» (MIRANDA, MEDEIROS, 2007, III, 528).

Sem prejuízo daquilo que foi dito, observe-se que a CRP prevê, desde 1997, a possibilidade de a lei conferir atribuições e competências próprias às associações de municípios. Assim, é constitucionalmente legítima a existência de associações que, além das atribuições e competências que resultam do contrato associativo, prosseguem atribuições e competências conferidas diretamente por lei (o que sucede, como já se sabe, com as comunidades intermunicipais). Por isto, refere a doutrina, «as associações de municípios podem surgir legalmente habilitadas a atuar também numa dimensão e com uma lógica supramunicipal (com âmbito de jurisdição acima do território municipal e, sobretudo, com competências não pertencentes nem derivadas dos municípios associados, mas antes conferidas diretamente da lei)» (COSTA GONÇALVES, 2014, 23). Deste modo, antes de 1997, nos termos constitucionalmente previstos, os municípios eram titulares do direito de criar ou aderir a uma associação que visava exclusivamente a prossecução de interesses comuns aos municípios associados – lógica «intermunicipal» –; diversamente, a partir de 1997, nos termos constitucionalmente previstos, os municípios passam a ser titulares do direito de criar ou aderir a uma associação que visa, além da prossecução de interesses comuns aos municípios associados, também, possivelmente, atribuições e competências conferidas por lei – lógica «intermunicipal» e «supramunicipal».

Em face do exposto, poderíamos colocar em causa a qualificação das comunidades intermunicipais como uma associação de municípios. É que parece possível haver CIM criadas exclusivamente para prosseguir atribuições definidas por ato legislativo (designadamente, as que constam do artigo 81.º, n.º 1 do RJAL) – de facto, o artigo 80.º, n.º 3 do RJAL determina que os estatutos têm necessariamente que prever, designadamente, os fins da comunidade intermunicipal; não exige, portanto, que tais fins sejam diversos ou que vão além daqueles que o legislador pré-determinou. Parece, no entanto, que a CRP autoriza a lei a conferir atribuições e competências próprias tão-só às associações de municípios que administrem interesses comuns, i.e., interesses coletivos partilhados entre as populações dos municípios envolvidos. E, neste sentido, ainda que o critério determinante de qualquer transferência legal de competências, assim como delegação de competências, se reconduza, sempre, à presença de interesses próprios das populações das CIM (artigos 113.º, in fine, 124.º e 128.º, RJAL), pode mesmo entender-se que a ausência de competências próprias derivadas do ato constitutivo (portanto, correspondentes a interesses comuns dos municípios associados) inviabilizaria a prossecução de competências próprias, decorrentes de ato legislativo. Isso resultaria, poder-se-ia entender, num afastamento daquela que é, segundo a doutrina, a racionalidade do associativismo municipal: a defesa e realização de interesses comuns (VITAL MOREIRA, 2007, 6).

Num outro plano, verifica-se que a norma contida no artigo 253.º da CRP prevê que os municípios podem constituir associações. Neste sentido, de acordo com a Lei Fundamental, apenas pode haver associações de municípios de caráter voluntário, o que significa que o surgimento de uma associação deverá ter sempre, na sua génese, uma vontade partilhada por vários municípios (não uma vontade imposta legalmente). No entanto, há Autores que entendem que, «sendo os municípios entidades públicas territoriais infra-estaduais, o fundamento das associações intermunicipais não pode assentar numa expressão de uma liberdade privada de associação dos municípios, visto que aquela só assiste aos particulares. A associação de entidades públicas só pode resultar da Constituição ou da lei. (…) A possibilidade de associações obrigatórias de entidades públicas não pode ser considerada ilegítima, dado que a liberdade de associação (e de não associação) só aproveita às entidades particulares» (VITAL MOREIRA, 2007, 7). Mas outros Autores já entendem que a liberdade de constituição de associações decorre, primeiramente, do direito de associação previsto no artigo 46.º da CRP, extensível às pessoas coletivas de base territorial, desde que compatível com a sua natureza (nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da CRP) e, também, do artigo 253.º, que reconhece um direito de associação para a realização de interesses comuns (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 537). De todo o modo, certo é que, nos termos do RJAL, os municípios gozam de liberdade de constituição; entrada; e saída das CIM. Contudo, será efetivamente assim?

Em qualquer caso, a doutrina tem alertado para o facto de estas liberdades específicas serem, na verdade, diminutas. Neste sentido, antes de serem constituídas, as CIM já estão fixadas no Anexo II do RJAL, significando isso que, nesta fase, a liberdade dos municípios se reconduz à decisão de participar ou não na CIM que lhes está destinada, «sendo difícil de conceber que esta deliberação seja livre, pois a não participação implica na prática o afastamento do importante financiamento europeu que é destinado a estas entidades» (CÂNDIDO OLIVEIRA, 2014, 305). No mesmo sentido, como afirma um outro Autor, há consequências que derivam do não exercício da liberdade de adesão, porquanto isso implica a automática exclusão do município não aderente de um vasto e importante conjunto de matérias, tais como, a participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do QREN (artigo 81.º, n.º 1, alínea c), RJAL) (LOPES MARTINS, 2009, 12). Além do exposto, não se esqueça ainda a sanção que é imposta em caso de saída de uma comunidade intermunicipal, nos termos do artigo 65.º, n.º 2 do RJAL. Desta forma, parece recair sobre os municípios uma «pressão legal», no sentido de os mesmos integrarem a CIM a que pertencem abstratamente. Aliás, a própria constituição das CIM, embora tenha tido na sua base uma vontade municipal, foi bastante induzida pelo legislador, desde logo porque, por um lado, a estas está destinada, abstratamente, a tarefa de realizar determinadas finalidades públicas; por outro lado, são concebidas como entidades que devem assegurar a articulação das atuações entre os municípios e os serviços da administração estadual, nos termos do n.º 2 do artigo 81.º do RJAL. Para uns, poderá ser qualificado como atentatório, visto tratar-se, nos termos do RJAL, de uma associação pública – existindo uma espécie de «direito de associação», no âmbito da autonomia local organizativa de que são titulares os municípios (que integrará três liberdades específicas: constituição, entrada e saída da CIM) –, enquanto para outros poderá ser qualificado como uma simples deficiência formal – podendo haver «associações» de adesão ligeiramente coativa.

3.2. As comunidades intermunicipais como autarquias locais atípicas ou como figuras afins das autarquias locais

As comunidades intermunicipais têm sido, pode dizer-se, alvo de alguma controvérsia. Há até Autores que afirmam tratar-se de uma figura inconstitucional. A comunidade intermunicipal «é uma figura totalmente estranha ao organograma da administração local referido na Lei Fundamental, constituindo um novo tipo de autarquia» (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 538). Com efeito, a inconstitucionalidade da figura reconduzir-se-á, na visão de FREITAS DO AMARAL, a três aspetos: i) a violação do artigo 235.º, n.º 2, ii) a violação do artigo 236.º, n.º 3, e iii) a violação do artigo 241.º. O artigo 235.º, n.º 2 da CRP determina que «As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas» – as comunidades intermunicipais são, como sabemos, pessoas coletivas públicas territoriais, criadas para a realização de fins gerais (ao invés das associações de municípios de fins específicos). Porém, e como afirma o Autor, não são dotadas de órgãos representativos, visto inexistir método de designação democrática dos seus órgãos, o que constitui uma afronta à CRP, uma vez que é imposta uma correspetividade entre a figura da autarquia local e a vertente democrática da sua constituição (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 537). Além do exposto, observe-se que o artigo 236.º, n.º 1 da CRP postula que as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (estas últimas nunca instituídas) – em causa está, inquestionavelmente, o princípio da tipicidade das autarquias locais, o que significa que apenas pode haver estas três categorias de autarquias locais, inexistindo espaço de criação legal de mais autarquias (trata-se, assim, de um elenco taxativo). De facto, dúvidas não pode haver quanto à não inserção das comunidades intermunicipais naquele catálogo fechado. E, sublinha o Autor, trata-se de uma figura que não tem qualquer suporte legal, pois não recai no âmbito da norma contida no n.º 3 do artigo 236.º – permite-se a criação legal de outras formas de organização territorial autárquica (atenuando-se, de certa forma, o princípio da tipicidade), no entanto só nas grandes áreas urbanas e nas ilhas (não é esse o caso, de facto, das CIM). Além de não cumprirem um dos elementos da noção de autarquia local (o suporte democrático), o princípio da tipicidade das autarquias locais, representam ainda violação do artigo 241.º (inconstitucionalidade consequente), visto que a CRP determina que só as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio. Sucede que, como afirma FREITAS DO AMARAL (2015, I, 538), o legislador dotou as CIM de poder regulamentar. Nesta perspetiva, as CIM constituem autarquias locais atípicas, em visível colisão com a Lei Fundamental.

Contudo, outro setor da doutrina coloca as CIM pacificamente na categoria de entidades afins das autarquias locais: é, p.e., o caso de SÉRVULO CORREIA, que trata as comunidades intermunicipais como uma associação pública de municípios (na linha do artigo 253.º da CRP), afirmando mesmo que estas não têm a natureza de autarquia local (2016, 21 e 23). De resto, outro setor da doutrina afirma ser inequívoca a pertença das CIM ao sector da Administração autónoma, enquanto expressão, no plano formal, do conjunto de entidades públicas que são criadas e existem para a prossecução de interesses próprios (LOPES MARTINS, 2009, 10).

Por fim, refira-se que estas são visões atuais; todavia, reconhece SÉRVULO CORREIA, citando CÂNDIDO DE OLIVEIRA (2014, 301), que houve já uma tentativa de fazer das comunidades intermunicipais uma espécie de nova autarquia local de nível supramunicipal (2016, 22). De facto, houve mesmo. Esta questão será analisada no Ponto II, relativo a Jurisprudência.

3.3. As comunidades intermunicipais como alternativa às regiões administrativas

As regiões administrativas constituem uma categoria de autarquias locais, nos termos do artigo 236.º, n.º 1 da CRP. De resto, «As regiões administrativas constituem o tipo de autarquia local dotado de maior amplitude» (SÉRVULO CORREIA, 2016, 10), sendo constitucionalmente configuradas como uma «categoria de autarquias locais de nível supramunicipal» (OTERO, 2010, II, 639). No entanto, estas nunca foram instituídas. Isso deve-se, desde logo, à complexidade do procedimento da sua instituição (artigos 255.º e 256.º da CRP).

Em 1998, foi aprovada a Lei n.º 19/98, de 28 de abril, que criou oito regiões administrativas – porém, no contexto de um referendo nacional, a maioria votou contra a regionalização a nível nacional. Diz-se também que um dos fatores relativo à sua não existência se justifica porque «Os dirigentes municipais não encaram com recetividade a imposição pelos órgãos do Estado de uma superestrutura que absorveria parte da área de atividade reservada à sua iniciativa político-administrativa» (SÉRVULO CORREIA, 2016, 13).

Do exposto decorre a configuração constitucional das regiões administrativas como entidades públicas posicionadas num nível intermédio – abaixo do Estado e acima dos municípios –, sendo, portanto, de caráter exclusivamente supramunicipal. Em Portugal existem trezentos e oito municípios, muitos dos quais indiscutivelmente pequenos. Por isso, facilmente se percebe a necessidade – à luz do princípio da boa administração (artigo 5.º do Código de Procedimento Administrativo) –, em vista da obtenção de resultados eficientes e eficazes, de criação de um nível intermédio: mais próximo dos cidadãos, em comparação com o Estado; menos próximo dos cidadãos, em comparação com os municípios, mas alocado numa posição estratégica (onde a existência de mais recursos e meios é certa).

«As comunidades intermunicipais têm provavelmente potencialidade para vir a desempenhar o papel que o constituinte tinha ideado para as regiões administrativas» (SÉRVULO CORREIA, 2016, 22). Observe-se, a propósito, que as CIM (que, nestes termos, não se confundem com as regiões administrativas) são configuradas, como se sabe, como entidades públicas de caráter intermunicipal – na medida em que administram interesses comuns aos municípios associados – e supramunicipal – na medida em que prosseguem atribuições e competências previstas pelo Estado-legislador. Elas parecem estar, deste modo, num nível «menos distante» dos municípios, ao invés do que sucederia com as regiões. Não obstante, certo é que a Lei n.º 50/2018 vem confirmar a pretensão de o Estado adensar cada vez mais o núcleo de competências próprias – independentes dos interesses comuns dos municípios associados – das mesmas. E, neste sentido, a lógica supramunicipal destas entidades poder-se-á tornar cada vez mais forte. Assim, se efetivamente se concretizar o processo de descentralização previsto por aquela Lei, nada parece obstar a que, no futuro, as mesmas estejam no nível pensado para as regiões administrativas, em termos de competências. Contudo, tratar-se-á sempre de figuras jurídicas muito diferentes das regiões administrativas. Desde logo, não se pode considerar que, através delas, se promova uma verdadeira regionalização, pois falta-lhes a legitimidade democrática direta.

Ainda assim, há Autores a considerar que as entidades intermunicipais equivalem às regiões administrativas. Com efeito, o que distingue as CIM (e áreas metropolitanas) «do tipo de autarquia local com caráter supramunicipal previsto na Constituição é apenas a denominação: o nomen iuris» (PEDRO MACHETE, Acórdão n.º 296/2013, declaração de voto).

4. A possibilidade de os municípios se associarem em Itália

O artigo 114., inserido no Título V (cuja epígrafe é «Le Regioni, le Provincie, i Comuni») da Parte II (relativa ao «Ordinamento della Repubblica») da Constituição da República Italiana, prevê que a República é constituída por: municípios (comuni), províncias (provincie), cidades metropolitanas (città metropolitane: desde a reforma constitucional de 2001), regiões (regioni) e, por fim, pelo Estado (Stato). Esclarece o constituinte, nesse artigo, que os municípios, as províncias, as cidades metropolitanas e as regiões são entes autónomos, com estatutos próprios, dotados de competências próprias em vista da prossecução de finalidades, também, próprias.

Assim, conclui-se haver, em Itália, uma organização administrativa diversa da portuguesa. O Estado é, como em Portugal, a entidade superior, podendo, por isso, exercer uma série de funções que os entes locais não podem realizar. No entanto, ao invés do que sucede entre nós, há, logo após o Estado, as designadas «regiões» – estas constituem a divisão territorial administrativa mais ampla (sendo, inclusive, dotadas de poder legislativo). De facto, o artigo 117. da Costituzione determina que o poder legislativo é exercido, não só pelo Estado italiano, mas também pelas regiões; indicam-se especificamente as matérias cuja competência legislativa pertence exclusivamente ao Estado, mas também aquelas cuja competência legislativa é concorrente, i.e., pertence tanto ao Estado como às regiões. Além disso, esta norma atribui competência legislativa subsidiária às regiões, postulando, neste sentido, que estas são titulares de competência legislativa relativamente a todas as matérias não expressamente reservadas à legislação do Estado. Há, em Itália, vinte regiões (artigo 131. da Constituição) – todas de território consideravelmente amplo. Depois das regiões, compreenda-se, há entes locais sub-regionais: as províncias (ente intermédio: imediatamente inferior às regiões, e superior aos municípios) e os municípios.

Nos termos da legislação sobre os entes locais – «Testo Único Delle Leggi Sull’ordinamento Degli Enti Locali», aprovado pelo Decreto Legislativo n. 267, de 18 de agosto de 2000, com várias alterações posteriores –, os municípios podem estabelecer formas de associação («forme associative»), com base em contratos («convenzioni»: artigo 30), ou através da criação de novos organismos, como os consórcios («consorzi»: artigo 31) – abertos à participação de outros entes públicos – ou as «unioni di comuni», associações de municípios que parecem corresponder às associações de municípios de fins específicos do direito português.

Com efeito, o artigo 32 deste diploma prevê, no n.º 1, que as «unioni di comuni» são um ente local constituído voluntariamente por dois ou mais municípios (em princípio, mas não necessariamente, contíguos) – o ato constitutivo e os estatutos são aprovados pelo órgão competente dos municípios integrantes da associação (n.º 6) – que visa, normalmente, o exercício conjunto de funções e serviços da competência dos municípios associados.

A figura destas associações públicas surgiu no ano de 1990 com a Lei n.º 142/1990, de 08 de junho, concretamente no seu artigo 26 – no n.º 1, previa-se que dois ou mais municípios (com população inferior a cinco mil habitantes), pertencentes à mesma província (necessariamente contíguos), podiam constituir uma união, estipulando o legislador que isso era feito em vista da sua fusão (previa-se mesmo, no n.º 6 do mesmo artigo, que, se findos dez anos desde a constituição da união, não se tivesse procedido à fusão dos municípios, essa se dissolvia automaticamente). A «associação» aparecia, assim, provida de um sentido instrumental concreto: o de levar à fusão de «municípios» territorialmente pequenos (a preocupação do legislador era a de reduzir o número de «comuni»). A Lei 265 de 3 de agosto de 1999, bem como o já referido Decreto Legislativo n. 267, de 2000, eliminaram aquela função instrumental (que, aliás, falhou consideravelmente como indica a doutrina: MAROTTA, 2015, 5), passando a estar previsto que as associações visam a realização conjunta de funções da competência dos municípios. Deixou, também, de se determinar que só os municípios de população inferior a cinco mil habitantes podiam constituir estas associações. Houve, deste modo, uma alteração da ratio legislativa – estas associações passaram a ser configuradas como verdadeiras entidades (locais) estratégicas e garantes de uma atuação mais eficiente e eficaz por parte dos municípios (passando a fusão a ser tão-só uma possibilidade, e não uma pretensão).

O Decreto-lei n. 267 de 2000 determina, no artigo 32, n.º 2, que os municípios tão-só podem fazer parte de uma «unione di comuni». Os órgãos destas associações (presidente, junta e conselho) são compostos, nos termos da lei (n.º 3 do mesmo artigo), pelos titulares dos órgãos dos municípios associados (inexistindo, portanto, legitimidade democrática direta). Estas associações são, ainda, titulares de poder regulamentar, para a disciplina da própria organização (poder de eficácia interna), e para o exercício e desenvolvimento das funções a estas conferidas (ao que parece, tão-só pelos municípios). Pode, neste sentido, entender-se que estas associações/uniões de municípios não se reconduzem tão-simplesmente a um contrato celebrado entre vários municípios para executar conjuntamente um ou vários serviços; trata-se de uma estrutura autónoma, com órgãos próprios, que visa a administração de um território mais amplo do que o dos municípios individualmente considerados (MAROTTA, 2015, 2). Aliás, de tal forma o é, que as regiões, nos termos do artigo 33, n.º 4, do mesmo diploma, auxiliam e incentivam uma atuação conjunta/associada por parte dos municípios.

Sucede que, como se afirmou, o Decreto-lei n. 267 de2000 foi objeto de várias alterações. Algumas delas, relevantes na matéria em causa, foram introduzidas pelo Decreto-lei n. 78 de 31 de maio de 2010 – emitido no contexto de uma forte crise económica, visando a racionalização da despesa pública. Neste sentido, no artigo 14, n.º 28, deste diploma, previu-se que as funções fundamentais das «comuni» (previstas no artigo 21, n.º 3, da Lei n. 42 de 5 de maio de 2009: p.e., relativas à polícia local) são obrigatoriamente exercidas em forma associada, através de convenção ou união, pelos municípios cuja população não é superior a cinco mil habitantes. Acrescenta-se, de resto, no n.º 29 do mesmo artigo, que as funções exercidas conjuntamente pelos municípios, não podem ser exercidas singularmente. Deste modo, os municípios de população até cinco mil habitantes passaram a ter (por imposição legal) que atuar conjuntamente – através de convenção ou através de uma união/associação. Outras alterações (também ao diploma de 2010 referido precedentemente) resultaram também, posteriormente, da Lei n. 56 de 7 de abril de 2014. De facto, no artigo 1, n.º 107, alínea b), previu-se um critério quantitativo diverso para o exercício legalmente imposto de funções em forma associada – tem de haver convenção ou união (para uma atuação conjunta) por parte de todos os municípios cuja população não seja superior a dez mil habitantes. Inquestionavelmente, a obrigatoriedade de atuação conjunta, que se mantém, alarga-se (embora se previsse que o limite não se aplicava às uniões já constituídas). Por fim, no n.º 110 do mesmo artigo, indicam-se as funções que podem – não têm, portanto – ser exercidas pelas «unioni di comuni». Refira-se que a doutrina afirma que esta Lei confirma a intenção de o legislador apostar, no menor tempo possível, numa forma estável de associação entre municípios – embora a Lei permita que os municípios optem pela convenção, ou pela criação da união, certo é que esta desenha a «unione» como um instrumento de mais fácil acesso, incentivando, assim, o recurso a uma forma associativa orgânica e estável (MAROTTA, 2015, 9).

Não existe em Itália uma figura paralela às CIM. Não obstante, é curioso verificar que as «unioni di comuni» nascem com o propósito específico de levar, gradualmente, à fusão de municípios (como forma de redução da despesa pública); é-o porque, também entre nós, em 2011, no contexto de forte crise económica, se pretendeu a redução de municípios e freguesias. O legislador italiano previu a figura das associações de municípios como forma de alcançar essa redução e, em Portugal, como assinala a doutrina, a constituição das CIM «permite preencher em boa medida os objetivos da fusão ou agregação de municípios prevista no programa de ajustamento inspirado pela troika» (SÉRVULO CORREIA, 2016, 23; COSTA GONÇALVES, 2014, 22). Vimos que, também em Itália, se «desistiu» da fusão de municípios, mantendo-se, porém, a figura das «unioni di comuni». Sem prejuízo do exposto, trata-se de figuras com intencionalidade, parece, diversa: as «unioni di comuni» não parecem configurar organismos destinatários de competências do Estado e das regiões; parecem configurar, tão-só, um instrumento destinatário de competências dos municípios. Enquanto as CIM, além de intermunicipais, são também entidades supramunicipais, as «unioni di comuni» aparecem como expressão de um intermunicipalismo (ainda que, em determinados casos, praticamente imposto pela lei).

I. JURISPRUDÊNCIA

A análise da figura das comunidades intermunicipais exige referência ao Acórdão n.º 296/2013, Processo n.º 354/13, do Tribunal Constitucional. Na origem deste Acórdão estava um pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade (nos termos do artigo 278.º da CRP) de algumas normas constantes do Decreto n.º 132/XII (que estabelecia o novo RJAL). Com efeito, questionava-se se as normas objeto do pedido de fiscalização não procederiam à criação material de um novo tipo de autarquia local, desde logo porquanto do Decreto constavam uma cláusula genérica de atribuições e competências (o que resultaria numa violação do princípio da tipicidade constitucional das autarquias locais, consignado no artigo 236.º, n.º 1 da CRP), acrescentando-se que, mesmo que se entendesse que não estão em causa autarquias locais, mas sim «outra forma de organização territorial autárquica» (prevista no artigo 236.º, n.º 3 da CRP), se manteria a inconstitucionalidade das normas em causa, visto que a criação de «outra forma de organização territorial autárquica» está reservada para as grandes áreas urbanas e para as ilhas (prevendo o Decreto a criação de CIM em todo o território nacional). Por outro lado, se se entendesse que não estavam em causa autarquias locais, mas sim uma associação ou federação de municípios, também se manteria a inconstitucionalidade, uma vez que o Decreto n.º 132/XII definia as CIM como entidades obrigatórias, criadas por lei (ope legis), violando, assim, o caráter necessariamente voluntário do processo associativo municipal (nos termos do artigo 253.º).

O Tribunal Constitucional entendeu que a leitura do diploma evidenciava, desde logo, a intenção de equiparar o regime estabelecido para as CIM e o aplicável a formas de organização autárquica, mais concretamente, à forma de organização autárquica consistente nas autarquias locais constitucionalmente tipificadas. Concluiu, neste sentido, que as CIM: i) tinham a natureza de pessoas coletivas territoriais, tal como as autarquias locais; ii) a sua criação, assim como extinção, dava-se por via legal, e não por via do associativismo municipal, i.e., pela vontade dos municípios integrantes, «o que revela, mais uma vez, equivalência com o regime constitucionalmente previsto para as categorias de autarquias locais expressamente identificadas» na CRP (artigo 164.º, alínea n)); iii) no que respeita ao quadro de definição das atribuições, as CIM gozavam, tal como as autarquias, de uma cláusula geral de atribuições genéricas; iv) estavam sujeitas, à semelhança das autarquias locais (artigo 242.º CRP), ao regime da tutela administrativa; v) eram-lhes atribuídos poderes públicos em tudo equiparáveis (e equiparados) aos das autarquias locais, designadamente poderes regulamentares próprios e genéricos, para a emissão de regulamentos com eficácia externa (veja-se o artigo 241.º da CRP); vi) os seus interesses não coincidiam necessariamente com os interesses particulares de cada um dos municípios que as integram – «as respetivas atribuições podem surgir como justapostas ou mesmo sobrepostas às dos municípios»; vii) estas surgiam como uma estrutura organizativa com poderes supramunicipais, o que sugere um grau superior às autarquias locais existentes.

Em face do exposto, o Tribunal Constitucional entendeu que todos estes elementos são inerentes ao conceito constitucional de autarquia local (artigos 235.º, n.º 2 e 241.º da CRP) – «assim sendo, inevitável será concluir que as comunidades intermunicipais criadas pelo NRJAL constituem uma nova forma de organização administrativa territorial local: uma autarquia local atípica, que é imposta pelo Estado e reveste um grau superior». «Todavia, (…) a Lei Fundamental prevê, no artigo 236.º, n.º 1, expressa e imperativamente, como autarquias locais, apenas as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, não deixando ao legislador margem de liberdade para criar, por lei, outras categorias de autarquias locais equiparadas às ali previstas». «A única exceção aberta pela CRP ao numerus clausus das autarquias locais tipificadas no artigo 236.º, n.º 1 e 2, encontra-se prevista no n.º 3 do mesmo artigo, mas ainda assim, condicionada à verificação de alguns pressupostos. (…) Esta exceção só vale, todavia, para as «grandes áreas urbanas» e as «ilhas»». Acrescentou o Tribunal não poder considerar que as CIM, nestes moldes, assumem a configuração material de uma associação de municípios. De facto, «a criação por lei e o caráter obrigatório da participação dos municípios (…) afasta-as inelutavelmente da caracterização como associação de municípios». Considerou, por tudo isto, que as normas deviam ser consideradas inconstitucionais, por violação do princípio da tipicidade das autarquias locais no território continental (artigo 236.º, n.º 1 da CRP).

Por fim, refira-se que ao Tribunal Constitucional tinha também sido solicitada a fiscalização preventiva da constitucionalidade do regime constante do NRJAL que previa a possibilidade de delegação de competências de órgãos do Estado em municípios ou comunidades intermunicipais através de contrato interadministrativo, face ao artigo 111.º, n.º 2, da CRP, e ao princípio da legalidade administrativa, previsto nos artigos 112.º, n.º 2, 3.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP. Neste contexto, questionava-se, não a possibilidade do instituto da delegação por contrato, mas sim a sua realização com base em lei insuficientemente densificada. Relativamente à violação do artigo 111.º, n.º 2 (no caso de poderes constitucionalmente definidos, é necessário que a norma habilitante para a transferência ou delegação resulte do texto constitucional), o Tribunal considerou não haver desrespeito de tal limite (nos termos alegados pelo requerente), visto que no Decreto se previa que delegação de competências devia respeitar a intangibilidade das atribuições estaduais (entendidas, assim, como as atribuições do Governo constitucionalmente estabelecidas e indelegáveis por força do artigo 111.º, n.º 2). De resto, afirmou o Tribunal que a delegação de poderes legais só é constitucionalmente legítima se houver norma legal que a habilite (reserva de lei) – estando em causa uma exigência formal e também material. Esclareceu, a propósito deste último aspeto, que «a exigência de densidade normativa impõe que a lei habilitante não se apresente com um conteúdo de tal forma geral e indeterminado que redunde no exercício livre, por parte da administração, do poder de delegação». O Decreto previa tão-só que «O Estado concretiza a delegação de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais». Assim, concluiu o Tribunal que a lei se limitava a prever a figura contratual da delegação de competências entre Estado e municípios ou entidades intermunicipais, abdicando do seu papel de regulação primária da matéria. Por isso, considerou que o regime de delegação de competências do Decreto constituía uma norma habilitante que não respeitava os requisitos de densidade normativa mínima, sendo inconstitucional por violação do artigo 111.º, n.º 2, da CRP. Na sequência desta pronúncia, o RJAL prevê, no n.º 2 do artigo 124.º, que as competências delegáveis são as previstas em lei.

Por força do Acórdão, as CIM estão configuradas, no RJAL, como entidades públicas cuja constituição não resulta da lei, inexistindo, também, cláusulas gerais de atribuições e competências genéricas. Não obstante, como vimos, continua a haver Autores a questionar a constitucionalidade desta figura.

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