Comunidade Intermunicipais - Histórico de revisões

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−	''Francisca Costa Gonçalves''	+	''Francisca Costa Gonçalves'' [https://www.linkedin.com/in/francisca-costa-gon%C3%A7alves-6579a4159/]

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 A cooperação intermunicipal – por meio de associações de municípios ou outras modalidades – constitui um fenómeno praticamente universal. A este propósito, compreenda-se que há uma associação de municípios quando vários municípios se congregam numa entidade juridicamente distinta (no caso, a comunidade intermunicipal), a associação, de que aqueles se tornam membros, sendo os órgãos da nova entidade constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). Este último Autor acrescenta que a racionalidade do associativismo intermunicipal decorre de uma lógica de defesa e realização de interesses comuns. Desta forma, é previsível o entendimento segundo o qual os municípios assumem um papel central na criação, i.e., constituição, das comunidades intermunicipais. De facto, o legislador criou normativamente a figura das comunidades intermunicipais, no entanto concedeu aos municípios liberdade de criação efetiva desta associação pública. Isto decorre inequivocamente do artigo 80.º, n.º 1 do RJAL – aí, prevê-se que a constituição das comunidades intermunicipais compete às câmaras municipais, ficando a eficácia do acordo constitutivo, que define os seus estatutos, dependente da aprovação pelas assembleias municipais. Concretamente, e de acordo com o n.º 2 do artigo 80.º, as comunidades intermunicipais constituem-se por contrato, nos termos previstos na lei civil, sendo outorgantes os presidentes dos órgãos executivos dos municípios envolvidos (i.e., os Presidentes de Câmara). Não deixa de ser curiosa a remissão para a lei civil, visto estar em causa a constituição, por entidades públicas (os municípios), de uma pessoa coletiva pública – porém, a doutrina tem interpretado essa remissão como querendo tão-só significar que a constituição formal das comunidades intermunicipais se processa nos mesmos termos que a constituição de uma associação de direito civil, i.e., por escritura pública (conforme resulta do artigo 168.º do Código Civil) (COSTA GONÇALVES, 2014, 28). A exigência de escritura pública, neste caso, não altera a natureza pública ao ato fundador da comunidade intermunicipal – o contrato de associação –, justificando-se, tão-apenas, para garantir a devida publicidade na criação de uma nova entidade. Se não é, como visto, a Lei – RJAL – (portadora de suficiente publicidade) que procede a essa criação, é necessário garanti-la de outro modo <ref> Não necessariamente a escritura pública uma vez que as deliberações dos órgãos das autarquias locais são públicas (artigo 56.º, n.º 1 do RJAL), contudo, foi essa a opção do legislador.</ref>.
-Importa, neste contexto, alertar para o facto de os municípios não poderem criar comunidades intermunicipais sempre que se deparem, em concreto, com o limite legal consignado no n.º 5 do artigo 80.º: não pode haver comunidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco ou que tenham uma população que somada seja inferior a 85.000 habitantes.
+''Importa, neste contexto, alertar para o facto de os municípios não poderem criar comunidades intermunicipais sempre que se deparem, em concreto, com o limite legal consignado no n.º 5 do artigo 80.º: não pode haver comunidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco ou que tenham uma população que somada seja inferior a 85.000 habitantes.''
 Uma vez criada, nos termos expostos, uma comunidade intermunicipal, em concreto, qualquer município abrangido pela área territorial, legalmente definida, da CIM, a pode integrar, a todo o tempo. Neste sentido vai expressamente a norma contida no artigo 80.º, n.º 4 do RJAL; o legislador reconheceu a todos os municípios ainda não integrantes de uma comunidade intermunicipal, o direito potestativo de a ela aderir (i.e., o poder de, por um ato de livre vontade, produzir determinados efeitos jurídicos inelutáveis, portanto, não passíveis de violação), bastando, para o efeito, deliberação da câmara municipal aprovada pela assembleia municipal respetiva e comunicada à comissão executiva intermunicipal. É inexigível, portanto, a anuência dos municípios já integrantes da comunidade. Todavia, o RJAL não concedeu tão-apenas liberdade de criação das comunidades intermunicipais e liberdade de entrada nas mesmas (esta última para os municípios que não a integraram aquando da sua constituição); o RJAL atribuiu aos municípios, também, liberdade de saída da comunidade intermunicipal a que pertencem. Esta última está prevista no artigo 65.º, n.º 1 do RJAL – permite-se o abandono da comunidade a todo o tempo, mediante deliberação à pluralidade de votos do respetivo órgão deliberativo. O exercício, por parte de um município, desta liberdade de saída, acarreta, contudo – quando exercido nos três anos seguintes à data em que ingressou na comunidade intermunicipal – a perda de todos os benefícios financeiros e administrativos que tenha recebido em virtude da sua pertença à mesma.
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 '''1.4.	A estrutura orgânica das comunidades intermunicipais e a legitimidade democrática indireta das mesmas'''
-Como refere a doutrina, um traço característico das associações de municípios reconduz-se ao facto de os órgãos da nova entidade serem constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). As comunidades intermunicipais não constituem exceção. De facto, os órgãos das comunidades intermunicipais são, em geral, constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes. Neste contexto, compreenda-se, em primeiro lugar, que há, nestas comunidades, de acordo com o artigo 82.º do RJAL, quatro órgãos – a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo intermunicipal, e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal. Parte da doutrina considera haver, neste elenco, dois órgãos de natureza deliberativa (a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal), um de natureza executiva (o secretariado executivo intermunicipal) e, por fim, de acordo com o artigo 98.º, n.º 1 do RJAL, um de natureza consultiva (o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal) (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 532); de forma ligeiramente diversa, alguns autores entendem que o conselho intermunicipal apresenta uma feição híbrida, dispondo de competências típicas de órgão deliberativo (paralelas às das assembleias municipais), e também de competências típicas de órgão executivo (paralelas às das câmaras municipais) (COSTA GONÇALVES, 2014, 30). Não obstante, certo é que a assembleia intermunicipal é constituída por membros de cada assembleia municipal dos municípios que integram a comunidade intermunicipal (eleitos de forma proporcional, nos termos indicados no artigo 83.º, n.º 1 do RJAL); o conselho intermunicipal é, como prevê o artigo 88.º, n.º 1 do RJAL, constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a comunidade (havendo, de entre estes membros, um presidente e dois vice-presidentes); o secretariado executivo intermunicipal é constituído pelo primeiro-secretário e – mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal –, até dois secretários intermunicipais (artigo 93.º); o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal é constituído por representantes das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses intermunicipais (artigo 98.º). Por conseguinte, conclui-se que os dois primeiros órgãos (i.e., a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal) são formados exclusivamente por membros pertencentes aos órgãos dos municípios integrantes (a assembleia municipal e a câmara municipal , respetivamente). Em face do exposto, verifica-se que inexiste legitimidade democrática direta nas comunidades intermunicipais; os cidadãos não elegem (ao invés do que sucede relativamente aos municípios e, também, às freguesias) os órgãos que constituem a comunidade intermunicipal – parte deles é formada a partir dos órgãos dos municípios integrantes da comunidade. Por isto se fala, corretamente, de legitimidade democrática indireta das comunidades intermunicipais. Como bem diz a doutrina, «Da natureza intermunicipal das associações de municípios decorre a ausência de órgão diretamente eleito pelos cidadãos, como sucede com as autarquias locais. As associações agrupam municípios e não os cidadãos diretamente» (VITAL MOREIRA, 2007, 14). Pode, assim, dizer-se que a legitimidade democrática (direta) não reside na entidade pública – comunidade intermunicipal –, mas nos seus associados – municípios. As comunidades intermunicipais consubstanciam, assim, um prolongamento da autonomia local de que são titulares os municípios.
+Como refere a doutrina, um traço característico das associações de municípios reconduz-se ao facto de os órgãos da nova entidade serem constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). As comunidades intermunicipais não constituem exceção. De facto, os órgãos das comunidades intermunicipais são, em geral, constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes. Neste contexto, compreenda-se, em primeiro lugar, que há, nestas comunidades, de acordo com o artigo 82.º do RJAL, quatro órgãos – a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo intermunicipal, e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal. Parte da doutrina considera haver, neste elenco, dois órgãos de natureza deliberativa (a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal), um de natureza executiva (o secretariado executivo intermunicipal) e, por fim, de acordo com o artigo 98.º, n.º 1 do RJAL, um de natureza consultiva (o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal) (FREITAS DO AMARAL, 2015, I, 532); de forma ligeiramente diversa, alguns autores entendem que o conselho intermunicipal apresenta uma feição híbrida, dispondo de competências típicas de órgão deliberativo (paralelas às das assembleias municipais), e também de competências típicas de órgão executivo (paralelas às das câmaras municipais) (COSTA GONÇALVES, 2014, 30). Não obstante, certo é que a assembleia intermunicipal é constituída por membros de cada assembleia municipal dos municípios que integram a comunidade intermunicipal (eleitos de forma proporcional, nos termos indicados no artigo 83.º, n.º 1 do RJAL); o conselho intermunicipal é, como prevê o artigo 88.º, n.º 1 do RJAL, constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a comunidade (havendo, de entre estes membros, um presidente e dois vice-presidentes); o secretariado executivo intermunicipal é constituído pelo primeiro-secretário e – mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal –, até dois secretários intermunicipais (artigo 93.º); o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal é constituído por representantes das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses intermunicipais (artigo 98.º). Por conseguinte, conclui-se que os dois primeiros órgãos (i.e., a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal) são formados exclusivamente por membros pertencentes aos órgãos dos municípios integrantes (a assembleia municipal e a câmara municipal <ref> Embora a doutrina autonomize – como órgão próprio – o Presidente de Câmara (OTERO, 2010, II, 639).</ref>, respetivamente). Em face do exposto, verifica-se que inexiste legitimidade democrática direta nas comunidades intermunicipais; os cidadãos não elegem (ao invés do que sucede relativamente aos municípios e, também, às freguesias) os órgãos que constituem a comunidade intermunicipal – parte deles é formada a partir dos órgãos dos municípios integrantes da comunidade. Por isto se fala, corretamente, de legitimidade democrática indireta das comunidades intermunicipais. Como bem diz a doutrina, «Da natureza intermunicipal das associações de municípios decorre a ausência de órgão diretamente eleito pelos cidadãos, como sucede com as autarquias locais. As associações agrupam municípios e não os cidadãos diretamente» (VITAL MOREIRA, 2007, 14). Pode, assim, dizer-se que a legitimidade democrática (direta) não reside na entidade pública – comunidade intermunicipal –, mas nos seus associados – municípios. As comunidades intermunicipais consubstanciam, assim, um prolongamento da autonomia local de que são titulares os municípios.
 '''1.5.	As comunidades intermunicipais como entidades pertencentes ao setor da Administração autónoma territorial'''

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 As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.
-<nowiki>As comunidades intermunicipais nascem, no plano normativo, através da Lei n.º 11/2003, de 13 de maio. O legislador previu, nessa altura, dois tipos distintos de comunidades intermunicipais (artigo 2.º, n.º 1): as comunidades intermunicipais de fins gerais e as associações de municípios de fins específicos; definia ambas as categorias de comunidades intermunicipais como pessoas coletivas de direito público, com a particularidade de as primeiras serem constituídas por municípios ligados entre si por um nexo de territorialidade. A Lei n.º 11/2003 foi revogada pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto. Nesta Lei, de forma diversa, o legislador previu (artigo 2.º, n.º 1) que podia haver associações de municípios de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. As primeiras eram as comunidades intermunicipais – pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondessem a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) –, enquanto as segundas eram associações de municípios de fins específicos – pessoas coletivas de direito privado criadas para a realização em comum de interesses específicos dos municípios que as integram. Enuncia-se apenas uma evolução legal porquanto, até ao surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, pouco foi o recurso, na realidade, a esta forma específica de cooperação intermunicipal. As comunidades intermunicipais constituíam, tão-só, uma previsão normativa (especialmente, antes da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto; ao abrigo desta Lei foram efetivamente criadas comunidades intermunicipais – a sua atuação era, no entanto, bastante limitada). De facto, a análise desta entidade pública começa a ser feita, pela doutrina, essencialmente, após o surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. De resto, só nessa Lei (RJAL) se procede à inserção das comunidades intermunicipais na categoria, mais ampla, das entidades intermunicipais.</nowiki>
+''As comunidades intermunicipais nascem, no plano normativo, através da Lei n.º 11/2003, de 13 de maio. O legislador previu, nessa altura, dois tipos distintos de comunidades intermunicipais (artigo 2.º, n.º 1): as comunidades intermunicipais de fins gerais e as associações de municípios de fins específicos; definia ambas as categorias de comunidades intermunicipais como pessoas coletivas de direito público, com a particularidade de as primeiras serem constituídas por municípios ligados entre si por um nexo de territorialidade. A Lei n.º 11/2003 foi revogada pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto. Nesta Lei, de forma diversa, o legislador previu (artigo 2.º, n.º 1) que podia haver associações de municípios de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. As primeiras eram as comunidades intermunicipais – pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondessem a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) –, enquanto as segundas eram associações de municípios de fins específicos – pessoas coletivas de direito privado criadas para a realização em comum de interesses específicos dos municípios que as integram. Enuncia-se apenas uma evolução legal porquanto, até ao surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, pouco foi o recurso, na realidade, a esta forma específica de cooperação intermunicipal. As comunidades intermunicipais constituíam, tão-só, uma previsão normativa (especialmente, antes da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto; ao abrigo desta Lei foram efetivamente criadas comunidades intermunicipais – a sua atuação era, no entanto, bastante limitada). De facto, a análise desta entidade pública começa a ser feita, pela doutrina, essencialmente, após o surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. De resto, só nessa Lei (RJAL) se procede à inserção das comunidades intermunicipais na categoria, mais ampla, das entidades intermunicipais.''
 '''1.2.	As comunidades intermunicipais como uma associação pública de autarquias locais'''

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 As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.
-As comunidades intermunicipais nascem, no plano normativo, através da Lei n.º 11/2003, de 13 de maio. O legislador previu, nessa altura, dois tipos distintos de comunidades intermunicipais (artigo 2.º, n.º 1): as comunidades intermunicipais de fins gerais e as associações de municípios de fins específicos; definia ambas as categorias de comunidades intermunicipais como pessoas coletivas de direito público, com a particularidade de as primeiras serem constituídas por municípios ligados entre si por um nexo de territorialidade. A Lei n.º 11/2003 foi revogada pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto. Nesta Lei, de forma diversa, o legislador previu (artigo 2.º, n.º 1) que podia haver associações de municípios de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. As primeiras eram as comunidades intermunicipais – pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondessem a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) –, enquanto as segundas eram associações de municípios de fins específicos – pessoas coletivas de direito privado criadas para a realização em comum de interesses específicos dos municípios que as integram. Enuncia-se apenas uma evolução legal porquanto, até ao surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, pouco foi o recurso, na realidade, a esta forma específica de cooperação intermunicipal. As comunidades intermunicipais constituíam, tão-só, uma previsão normativa (especialmente, antes da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto; ao abrigo desta Lei foram efetivamente criadas comunidades intermunicipais – a sua atuação era, no entanto, bastante limitada). De facto, a análise desta entidade pública começa a ser feita, pela doutrina, essencialmente, após o surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. De resto, só nessa Lei (RJAL) se procede à inserção das comunidades intermunicipais na categoria, mais ampla, das entidades intermunicipais.
+<nowiki>As comunidades intermunicipais nascem, no plano normativo, através da Lei n.º 11/2003, de 13 de maio. O legislador previu, nessa altura, dois tipos distintos de comunidades intermunicipais (artigo 2.º, n.º 1): as comunidades intermunicipais de fins gerais e as associações de municípios de fins específicos; definia ambas as categorias de comunidades intermunicipais como pessoas coletivas de direito público, com a particularidade de as primeiras serem constituídas por municípios ligados entre si por um nexo de territorialidade. A Lei n.º 11/2003 foi revogada pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto. Nesta Lei, de forma diversa, o legislador previu (artigo 2.º, n.º 1) que podia haver associações de municípios de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. As primeiras eram as comunidades intermunicipais – pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondessem a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) –, enquanto as segundas eram associações de municípios de fins específicos – pessoas coletivas de direito privado criadas para a realização em comum de interesses específicos dos municípios que as integram. Enuncia-se apenas uma evolução legal porquanto, até ao surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, pouco foi o recurso, na realidade, a esta forma específica de cooperação intermunicipal. As comunidades intermunicipais constituíam, tão-só, uma previsão normativa (especialmente, antes da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto; ao abrigo desta Lei foram efetivamente criadas comunidades intermunicipais – a sua atuação era, no entanto, bastante limitada). De facto, a análise desta entidade pública começa a ser feita, pela doutrina, essencialmente, após o surgimento da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. De resto, só nessa Lei (RJAL) se procede à inserção das comunidades intermunicipais na categoria, mais ampla, das entidades intermunicipais.</nowiki>
 '''1.2.	As comunidades intermunicipais como uma associação pública de autarquias locais'''

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 Antes de indicar que são entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal, o RJAL previu, no artigo 63.º, n.º 1, que podem ser instituídas associações públicas de autarquias locais para a prossecução conjunta das respetivas atribuições, acrescentando, no n.º 2, que são associações de autarquias locais as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos. Deste modo, conclui-se que o legislador pretendeu que as comunidades intermunicipais (assim como as áreas metropolitanas) pertencessem a dois universos: o universo das associações públicas de autarquias locais e o universo das entidades intermunicipais. Diferentemente, o mesmo já não sucede em relação às associações de freguesias e de municípios de fins específicos, que são apenas associações de autarquias locais. Do exposto decorre que as comunidades intermunicipais (bem como as áreas metropolitanas) aparecem, na organização administrativa portuguesa, como entidades públicas que agregam autarquias locais (em ambos os casos, municípios) – além dos municípios, o artigo 236.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa <ref> O RJAL não indica as categorias de autarquias locais que existem em Portugal; por isso, é necessário o recurso à Lei Fundamental. </ref> (doravante CRP) considera autarquias locais as freguesias e as regiões administrativas (estas últimas nunca instituídas). Pode, por conseguinte, dizer-se haver um desdobramento legal do superconceito organizatório «associações públicas de autarquias locais», que integra, assim, três categorias de entidades públicas: as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos (SÉRVULO CORREIA, 2016, 20). De resto, é indiscutível o estatuto de pessoa coletiva pública de todas estas entidades – o próprio RJAL as qualifica como tal, quando, no n.º 1 do artigo 63.º, se refere a «associações públicas». Com efeito, as comunidades intermunicipais constituem, como afirma a doutrina, entidades que «”associam”, “integram”, “juntam” ou “agregam” municípios e que desenvolvem a sua ação num plano – porventura, mais do que “intermunicipal’’ – “supramunicipal”» (COSTA GONÇALVES, 2014, 22).
-A cooperação intermunicipal – por meio de associações de municípios ou outras modalidades – constitui um fenómeno praticamente universal. A este propósito, compreenda-se que há uma associação de municípios quando vários municípios se congregam numa entidade juridicamente distinta (no caso, a comunidade intermunicipal), a associação, de que aqueles se tornam membros, sendo os órgãos da nova entidade constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). Este último Autor acrescenta que a racionalidade do associativismo intermunicipal decorre de uma lógica de defesa e realização de interesses comuns. Desta forma, é previsível o entendimento segundo o qual os municípios assumem um papel central na criação, i.e., constituição, das comunidades intermunicipais. De facto, o legislador criou normativamente a figura das comunidades intermunicipais, no entanto concedeu aos municípios liberdade de criação efetiva desta associação pública. Isto decorre inequivocamente do artigo 80.º, n.º 1 do RJAL – aí, prevê-se que a constituição das comunidades intermunicipais compete às câmaras municipais, ficando a eficácia do acordo constitutivo, que define os seus estatutos, dependente da aprovação pelas assembleias municipais. Concretamente, e de acordo com o n.º 2 do artigo 80.º, as comunidades intermunicipais constituem-se por contrato, nos termos previstos na lei civil, sendo outorgantes os presidentes dos órgãos executivos dos municípios envolvidos (i.e., os Presidentes de Câmara). Não deixa de ser curiosa a remissão para a lei civil, visto estar em causa a constituição, por entidades públicas (os municípios), de uma pessoa coletiva pública – porém, a doutrina tem interpretado essa remissão como querendo tão-só significar que a constituição formal das comunidades intermunicipais se processa nos mesmos termos que a constituição de uma associação de direito civil, i.e., por escritura pública (conforme resulta do artigo 168.º do Código Civil) (COSTA GONÇALVES, 2014, 28). A exigência de escritura pública, neste caso, não altera a natureza pública ao ato fundador da comunidade intermunicipal – o contrato de associação –, justificando-se, tão-apenas, para garantir a devida publicidade na criação de uma nova entidade. Se não é, como visto, a Lei – RJAL – (portadora de suficiente publicidade) que procede a essa criação, é necessário garanti-la de outro modo .
+A cooperação intermunicipal – por meio de associações de municípios ou outras modalidades – constitui um fenómeno praticamente universal. A este propósito, compreenda-se que há uma associação de municípios quando vários municípios se congregam numa entidade juridicamente distinta (no caso, a comunidade intermunicipal), a associação, de que aqueles se tornam membros, sendo os órgãos da nova entidade constituídos a partir dos órgãos dos municípios integrantes (VITAL MOREIRA, 2007, 6). Este último Autor acrescenta que a racionalidade do associativismo intermunicipal decorre de uma lógica de defesa e realização de interesses comuns. Desta forma, é previsível o entendimento segundo o qual os municípios assumem um papel central na criação, i.e., constituição, das comunidades intermunicipais. De facto, o legislador criou normativamente a figura das comunidades intermunicipais, no entanto concedeu aos municípios liberdade de criação efetiva desta associação pública. Isto decorre inequivocamente do artigo 80.º, n.º 1 do RJAL – aí, prevê-se que a constituição das comunidades intermunicipais compete às câmaras municipais, ficando a eficácia do acordo constitutivo, que define os seus estatutos, dependente da aprovação pelas assembleias municipais. Concretamente, e de acordo com o n.º 2 do artigo 80.º, as comunidades intermunicipais constituem-se por contrato, nos termos previstos na lei civil, sendo outorgantes os presidentes dos órgãos executivos dos municípios envolvidos (i.e., os Presidentes de Câmara). Não deixa de ser curiosa a remissão para a lei civil, visto estar em causa a constituição, por entidades públicas (os municípios), de uma pessoa coletiva pública – porém, a doutrina tem interpretado essa remissão como querendo tão-só significar que a constituição formal das comunidades intermunicipais se processa nos mesmos termos que a constituição de uma associação de direito civil, i.e., por escritura pública (conforme resulta do artigo 168.º do Código Civil) (COSTA GONÇALVES, 2014, 28). A exigência de escritura pública, neste caso, não altera a natureza pública ao ato fundador da comunidade intermunicipal – o contrato de associação –, justificando-se, tão-apenas, para garantir a devida publicidade na criação de uma nova entidade. Se não é, como visto, a Lei – RJAL – (portadora de suficiente publicidade) que procede a essa criação, é necessário garanti-la de outro modo <ref> Não necessariamente a escritura pública uma vez que as deliberações dos órgãos das autarquias locais são públicas (artigo 56.º, n.º 1 do RJAL), contudo, foi essa a opção do legislador.</ref>.
 Importa, neste contexto, alertar para o facto de os municípios não poderem criar comunidades intermunicipais sempre que se deparem, em concreto, com o limite legal consignado no n.º 5 do artigo 80.º: não pode haver comunidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco ou que tenham uma população que somada seja inferior a 85.000 habitantes.

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	'''1.1. As comunidades intermunicipais como uma categoria de entidades intermunicipais'''		'''1.1. As comunidades intermunicipais como uma categoria de entidades intermunicipais'''
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	As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.		As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.

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 .1. As comunidades intermunicipais como uma categoria de entidades intermunicipais'''
 As comunidades intermunicipais – frequentemente designadas pela sigla «CIM» – são, inquestionavelmente, uma categoria de entidades intermunicipais. De facto, o legislador, na redação do RJAL (Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) procedeu expressamente a essa categorização, concretamente no artigo 63.º, n.º 3, inserido no Título III (cuja epígrafe é «Entidades intermunicipais») do Anexo I. Na norma contida neste artigo previu: «São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». As comunidades intermunicipais não esgotam, portanto, o universo das entidades intermunicipais; são atores que dividem palco com as áreas metropolitanas.