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''David Silva Fontoura''[[http://www.degois.pt/visualizador/curriculum.jsp?key=1491027901983763]]




== I - CONCEITO ==


Com o programa da “reforma da ''fiscalidade verde''”, veio o XIX Governo Constitucional introduzir alterações significativas no ordenamento jurídico-tributário português, por via não apenas do aumento da carga tributária, mas, de igual modo, da previsão de incentivos de natureza fiscal (benefícios fiscais), com o intuito de alcançar os objectivos fundamentais traçados de início, em um contexto de ''neutralidade fiscal'', globalmente perspectivada (CONSELHO (2014) 1, 2). Com efeito, as alterações no domínio da fiscalidade abrangeram o sector da energia e emissões, dos transportes, da água, dos resíduos, do urbanismo e planeamento do território, das florestas e da biodiversidade, na tentativa de induzir comportamentos sociais adequados à utilização eficiente dos recursos, na óptica dos contribuintes-consumidores, e conducentes à transição tendencial para uma ''economia de baixo carbono'', em cumprimento das exigências europeias e internacionais assumidas pelo Estado português neste particular. Com o acervo normativo respectivo e com aquele objectivo de ''neutralidade fiscal'', pretendeu-se salvaguardar a competitividade económica e, '''last but not least''', arrecadar receitas para fazer face às exigências de carácter financeiro e orçamental, no contexto de uma política económico-financeira restritiva.

Assim, entre as modificações introduzidas pela Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro (''diploma que procede à alteração das normas fiscais ambientais nos sectores da energia e emissões, transportes, água, resíduos, ordenamento do território, florestas e biodiversidade, introduzindo ainda um regime de tributação dos sacos de plástico e um regime de incentivo ao abate de veículos em fim de vida, no quadro de uma reforma da fiscalidade ambiental'') inclui-se a reintrodução do incentivo fiscal ao abate de veículos em fim de vida (artigos 25.º e ss.). Esta medida resulta de uma alteração ao texto normativo da Portaria n.º 467/2010, de 7 de Julho (''que define o custo de aquisição ou o valor de reavaliação das viaturas ligeiras de passageiros ou mistas'').
O incentivo ao abate de veículos (ligeiros) em fim de vida, previsto nos artigos 30.º e ss. da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, é atribuído se, para o efeito, os automóveis em apreço tiverem sido de antemão destruídos, ''i .e.'', entregues aos centros de abate, nos termos legalmente admitidos, para que estes possam proceder à respectiva destruição. Mas para isso é necessário que se esteja perante um automóvel considerado, nos termos legais, como encontrando-se em ''fim de vida''. Este critério é dilucidado pelo n.º 3 do artigo 30.º da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, que exige que o automóvel em causa observe cumulativamente três requisitos, a saber: ''i)'' possua a respectiva matrícula por um período igual ou superior a 10 anos (alínea a)); ''ii)'' não seja objecto de nenhum encargo ou ónus (alínea b)); ''iii)'' esteja em condições de circular pelos próprios meios ou, se impossível, contenha todos os componentes (alínea c)); e ''iv)'' tenha sido entregue nos centros de abate habilitados, dentro das condições legalmente admitidas (alínea d)). Não obstante o cumprimento destes requisitos, o mesmo n.º 3 exige que o requerente do incentivo fiscal seja o proprietário do veículo por mais de seis meses, contabilizados desde a data de emissão do certificado de matrícula.

Se a situação concreta do requerente corresponder a este quadro legal, pode o mesmo beneficiar do respectivo incentivo previsto no n.º 1 do artigo 25.º. Este consistirá em uma ''redução'' em sede de ''Imposto Sobre Veículos (ISV)'', até à sua concorrência, quando aplicável, na atribuição de um subsídio que visa auxiliar o comprador de um novo veículo sem matrícula, no valor de 4500 euros, quando o veículo seja eléctrico (alínea a)), ou de 1000 euros, quando sejam introduzidos no consumo veículos quadriciclos pesados eléctricos (alínea c)), cuja receita é garantida pelo Fundo Português de Carbono, como medida tendente à redução de emissões de gases com efeito de estufa (segundo o n.º 8), e ainda numa ''redução específica do ISV'' em valores que podem atingir os 3.250 euros (a materializar no momento da introdução no consumo), aquando da aquisição de veículos híbridos ''plug-in'' (veículos cuja bateria é recarregável por via de ligação à rede eléctrica) (alínea b)). Este incentivo atribuído à introdução no consumo dos referidos veículos, pode resultar da aquisição de um veículo automóvel por meio de um contrato de compra e venda ou de um contrato de locação financeira (''leasing'') (sempre que se identifique o locatário nos respectivos documentos).
 
Os interessados na obtenção destes incentivos devem, no momento da introdução no consumo, apresentar as suas obrigações tributárias em sede de ''Imposto Sobre Veículos (ISV)'' e de ''Imposto Único de Circulação (IUC)'' devidamente regularizadas relativamente a todos os veículos na sua propriedade. Os incentivos são requeridos junto das entidades competentes: i) Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) nas hipóteses da alínea b); ou ii) Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), para os casos integrados nas alíneas a) e c)). Os pedidos devem estar acompanhados dos documentos enunciados nos números 3.º e 4.º, e cada certificado de abate só poderá ser utilizado na aquisição de um veículo novo sem matrícula. Após o reconhecimento do incentivo, o direito ao mesmo deve ser exercido no prazo de seis meses após a notificação, sob pena de caducidade. 


É de assinalar que o texto fixado a final comporta ligeiras modificações face ao proposto no ''Anteprojecto de Reforma da Fiscalidade Verde'', sobretudo no tocante aos montantes atribuíveis sob a forma de incentivo. Na redacção do artigo 17.º da proposta, previa-se: ''i)'' a atribuição de 3.500 €, pela introdução no consumo de um veículo elétrico novo sem matrícula (em vez dos actuais 4500 €, constantes da alínea a) do n.º 1 artigo 25.º da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro); ''ii)'' de 2.500 €, pela introdução no consumo de um veículo híbrido ''plug-in'' novo sem matrícula (medida adoptada na actual redacção, cf. alínea b), n.º1 do artigo 25.º da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro); e a atribuição de 1000 € devido pela introdução no consumo de um veículo automóvel ligeiro e novo sem matrícula, cujo nível de emissão de CO2 não ultrapasse os 100 gr/km) (COMISSÃO (2014) 267). Ora, foi sobretudo esta última situação que não recolheu a aprovação nos seus aspectos essenciais na redacção definitiva trazida com a alínea c) do n.º 1 da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, que reserva esse subsídio à aquisição de um quadriciclo pesado eléctrico. 


O ''incentivo ao abate de veículos em fim de vida'' não é uma ''inovação'' introduzida pela reforma da ''fiscalidade verde''. Na verdade, corresponde à reintrodução de um regime criado pelo Decreto-Lei n.º 292-A/2000, de 15 de Novembro e posteriormente alterado com o Decreto-Lei n.º 33/2007, de 15 de Fevereiro. É precisamente no preâmbulo deste último diploma que podemos encontrar as motivações deste regime fiscal, as quais foram reafirmadas com o seu relançamento. Trata-se de uma tentativa de melhorar o meio ambiente, mormente através da redução dos níveis de emissão de gazes com efeitos de estufa (GEE), que os veículos automóveis sempre potenciarão, decorrente de um incentivo à introdução na circulação de veículos com componentes mecânicas mais verdes (eléctricos ou híbridos ''plug-in''), mas também centradas na garantia da segurança pública rodoviária, visto tais veículos possibilitarem a redução da sinistralidade associada a equipamentos obsoletos. O mesmo texto vem sublinhar as exigências a cumprir pelo Estado português na redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE), objectivos assumidos por Portugal no âmbito do Protocolo de Quioto, e concretizados no Programa Nacional para as Alterações Climáticas (Programa Nacional para as Alterações Climáticas, 2006), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006, de 23 de Agosto.
 
Com as mesmas motivações e na tentativa de mitigar a sempre significativa dependência energética externa de Portugal surgiu, em Abril de 2010, o Programa para a Mobilidade Eléctrica. Este programa regulamentava a concessão de incentivos financeiros na aquisição de veículos eléctricos, que a Lei n.º 64-B/2011 de 30 de Dezembro (Lei de Orçamento do Estado para 2012) revogou.

A preocupação do diploma de 2010 era afastar o carácter temporário do Regime Fiscal de Abate de Veículos em Fim de Vida; carácter temporário que volta a ser adoptada com a Lei n.º82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, onde se prevê que aquele incentivo vigore apenas até 31 de Dezembro de 2015 (termo da vigência da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, como esclarece o seu artigo 54.º), podendo, contudo, vir a ser prorrogado.
 

Os esforços que foram desenvolvidos entre nós neste campo tentaram corresponder a uma tendência europeia e internacional de introdução de soluções que partilharam este intuito.
 
Assim, em Espanha, foram introduzidos incentivos em 2008, com o ''Plan Vive'', baseados na atribuição de um empréstimo no montante de 10000 € (livre de juros), durante cinco anos, para aquisição de novo veículo, sendo esta hipótese materializada se o veículo anterior abatido tivesse, entre outras condições, sido possuído por período superior a 15 anos. Em 2009, o ''Plan 2000E'', previa a atribuição pelo Governo espanhol de um apoio de 500 € para a aquisição de veículos novos que cumprissem certos limites em termos de emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE); apoio que era complementado pela indústria automóvel no valor de 1000 € adicionais. Este programa ficou sujeito a algumas concretizações regionais, com certas regiões (v.g., como Valência e Navarra) a preverem um inventivo acrescido de 500 € (OECD (2014) 37). Em 2015, através do Real Decreto 124/2015, de 27 de Fevereiro, o Governo Espanhol continuou com o ''Plan Vive'', na sua sétima edição (''Plan Vive 7''), em substituição daqueles planos iniciais. Nesta nova versão do ''Plan Vive'', os benificiários poderão obter uma subvenção que pode ir até aos 3.000€, no caso dos veículos adaptados, (1500 € atribuídos pelo Estado, 1.500€ garantidos pelo vendedor) (segundo o artigo 5.º daquele Real Decreto), como forma de renovação automóvel segundo uma lógica de eficiência, com preocupações similares à hipótese portuguesa. 

Em França, existe a possibilidade de obtenção de um incentivo de 300€ na compra de um veículo novo, em resultado do abate de veículos com idade superior a 15 anos, e os interessados na aquisição de veículos que emitam GEE em quantidades inferiores ou iguais aos limites previstos (50 grs. de CO2 por Km), podem obter um incentivo de 5000€ (OECD (2014) 38). 

Na Alemanha surgiu, em finais de 2008, um programa com medidas fiscais dirigidas à atribuição de um subsídio de 2.500€ na compra de um automóvel novo em substituição de veículo anterior abatido (MULLER ET. ALL., 2012: 4). 

O esforço alemão foi seguido por um programa similar lançado nos E.U.A (designado ''Car Allowance Rebate System, CARS'') durante o ano de 2009, que previa, em ultima análise, a redução do preço do novo veículo a adquirir, em um valor de 3.500 dólares ou 4.500 dólares, se cumpridos certos requisitos, nomeadamente a necessidade de o veículo a adquirir ser um ligeiro ou um pesado com um sistema de quilometragem melhorado em termos de eficiência (PAYSON, 2014: 23; EXECUTIVE (2009) 1).


A experiência comparada põe em evidência as repercussões e o significado de um ''incentivo'' deste tipo.
 
Uma das possibilidades é modelá-lo no quadro do direito ''económico'' fiscal, em consonância com a tendência característica da fiscalidade verde, traduzindo-se esta solução na concessão de um desagravamento fiscal, na forma de ''benefício fiscal'' (CASALTA NABAIS, 2010: 435), mormente através da ''redução'' da taxa do imposto que o corpo normativo do n.º 1, bem como a respectiva alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro prevê em sede de ISV (FREITAS PEREIRA, 2010: 397, 398). A nível teórico, não resulta clara a distinção entre incentivos fiscais e benefícios fiscais, mas alguma doutrina aponta o carácter estático dos ''benefícios'', actuando ''ex post'', visto não relevar o modo como a sua existência motivou o comportamento que se visa modificar, perante o ''incentivo'', que actuando ''ex ante'' e determinando o comportamento, surge como essencialmente dinâmico. Contudo, a mesma doutrina refere que a figura do ''incentivo'' pode ser integrada na do ''benefício'' em sentido amplo (FREITAS PEREIRA, 2010: 381).

O legislador da Lei n.º 82.º-D/2014, de 31 de Dezembro, no seu artigo 25.º, n.º1, alínea a) e c), optou, também, pela concessão de um subsídio ou subvenção, que consiste em uma verdadeira despesa directa, por oposição à “despesa fiscal” que resulta da atribuição de benefícios fiscais. Estes últimos representam um pagamento implícito levado a cabo pelos poderes públicos, i. e., uma despesa pública realizada através do sistema fiscal. Já as despesas directas são pagamentos explícitos, que ganham em transparência e são objecto de um controlo mais apertado, se comparadas com as “despesas implícitas” (FREITAS PEREIRA, 2010: 382, 385).


Com isto, pretendeu-se valorizar o domínio da ''extrafiscalidade''. Esta surge quando se pretendem alcançar, por via fiscal, objectivos ou finalidades de natureza social e económica que extrapolam os meros objectivos fiscais, construídos em torno da obtenção de receitas (fiscais) para responder à despesa pública, traduzindo-se naquilo que alguma doutrina designa como ''extrafiscalidade concorrente'' (excepcional), por oposição a ''imanente'', e por isso consistindo num expediente ''residual'' (CASALTA NABAIS, 2010: 426; SUZANA TAVARES DA SILVA, 2012: 8). 

Esta concretização vai ao encontro de uma tendência recente no domínio da fiscalidade, que pretende cimentar a ''protecção e a defesa do ambiente'' como campo privilegiado da extrafiscalidade do século XXI, por oposição àquele que dominou o século XX, centrado no ''fomento económico'' e na ''redistribuição da riqueza'' (VASQUES, 2011: 74). Ora, a excepcionalidade dos benefícios fiscais em face do regime normal de tributação, em derrogação do próprio princípio da igualdade, deve ser fundada em um objectivo de interesse público, consubstanciado em metas sociais ou económicas (FREITAIS PEREIRA, 2010: 380). A atribuição de incentivos desta índole representa uma via alternativa (menos polémica e mais recomendada internacionalmente) em face do recurso à criação ou modificação de impostos de cariz ambiental (FREITAS PEREIRA, 2010: 378). Foi, pois, com a concessão de um incentivo com este teor que se quis incentivar os comportamentos filo-ambientais ''supra'' aflorados, mas também, com igual relevo, introduzir um factor de dinamização económica no sector da indústria automóvel, que permitisse, por via do aumento do poder de compra e da procura dos particulares, a renovação do parque automóvel entre nós e, em última análise, o acréscimo no volume de receitas fiscais arrecadadas em consequência da dinamização operada com a disponibilização do incentivo aqui em causa. Com este quadro fica descrita, com efeito, uma intervenção socioeconómica típica do Estado fiscal actual.



== II - DOCUMENTOS ==

COMISSÃO PARA REFORMA DA FISCALIDADE VERDE, Projecto de Reforma da Fiscalidade Verde, 2014 [http://www.portugal.gov.pt/media/1539636/3%20-%20Projeto%20de%20Reforma.pdf]

EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT COUNCIL OF ECONOMIC ADVISERS, Economic Analysis of the Car Allowance Rabate System (“Cash for Clunkers”), 2009 [http://www.whitehouse.gov/administration/eop/cea/CarAllowanceRebateSystem/]

OCDE, OECD Studies on Environmental Policy and Household Behaviour:Greening Household Behaviour, Overview from the 2011 Survey, 2014 [http://www.oecd-ilibrary.org/environment/greening-household-behaviour_9789264214651-en]

PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, Proposta de Lei n.º 257/XII, 2014 [http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a67774c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d6a55334c56684a5353356b62324d3d&fich=ppl257-XII.doc&Inline=true]




== III – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ==


BOCKERS/HEIMESHOFF/ MULLER, Pull-Forward Effects in the German Car ScrappageScheme: A Time Series Approach, Heinrich‐Heine‐Universität Düsseldorf, Department of Economics, Düsseldorf Institute for Competition Economics (DICE), Düsseldorf, 2012, disponível on-line em [http://www.dice.hhu.de/fileadmin/redaktion/Fakultaeten/Wirtschaftswissenschaftliche_Fakultaet/DICE/Discussion_Paper/056_Boeckers_Heimeshoff_Mueller.pdf] (último acesso em 25.05.2015)

NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal, 6ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, pp. 424 – 449

PAYSON, Steven, Public Economics in the United States: How the Federal Government Analyses and Influences the Economy, ABC-CLIO, LLC, Santa Barbara, 2014.

PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas, Fiscalidade, Fiscalidade, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, pp. 365-413

TAVARES DA SILVA, Suzana, Direito Fiscal I: Sumários Desenvolvidos – 1ºCiclo – 2ª Turma, Coimbra, 2012

VASQUES, Sérgio, Manual de Direito Fiscal, Almedina, 2011, pp. 74-78